Виктор Вишняков - Крым: право и политика
В зависимости от источника правового регулирования гарантии устойчивого развития федеративного устройства России подразделяются на конституционные и иные, закрепленные в действующем законодательстве. К конституционным гарантиям единства и целостности Федерации относятся: закрепление в федеральной конституции количества и статуса субъектов Федерации, отнесение к исключительному ведению Федерации вопросов, касающихся территориальной целостности и независимости государства, провозглашение верховенства федеральной Конституции, закрепление порядка утверждения изменений границ между субъектами Российской Федерации.
К иным гарантиям государственного единства относятся: федеральное вмешательство, конституционно-правовая ответственность государственных органов и их должностных лиц за нарушение единства Российского государства, единая культура и историческое прошлое.
Если взять Конституцию РСФСР 1978 года, то в ней содержались эффективные системы гарантий целостности страны, конкретно указывались федеральные органы государственной власти, решавшие вопросы территориальной целостности государства; определялись их полномочия; к их ведению относились не просто «территория», а полномочия по определению состава территории Российской Федерации; утверждение образования новых краев, областей и др. В отношении территорий органы государственной власти были наделены различными конкретными полномочиями. Многие из этих организационно-правовых гарантий отсутствуют в ныне действующей Конституции. Территориальная целостность государства защищена недостаточно. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации самоустранился от выполнения своих прямых обязанностей по защите территориальной целостности государства, закрепленных в ст. 125 Конституции Российской Федерации. Вся его деятельность свелась фактически к рассмотрению индивидуальных жалоб граждан. Именно в этом он видит свою «демократичность», уход от политической «заангажированности». Ослаблены функции контроля за соблюдением территориальной целостности и со стороны прокуратуры Российской Федерации, Государственной Думы, судебных органов.
В результате скоординированных действий двух амбициозных и безответственных правителей — Ельцина и Кравчука — по разрушению основ государственного устройства СССР на фоне пассивной политики Президента СССР М. Горбачева, утратившего контроль за развитием событий в стране, прочный, единый каркас Союза ССР не выдержал и стал разрушаться. Попытки создания обновленной федерации на основе союзного Договора 1922 года привели к краху всего государственного устройства Союза. Был ликвидирован конституционно-правовой механизм защиты суверенитета и территориальной целостности СССР, в образовавшийся правовой вакуум ринулись новоявленные либералы-демократы (как в России, так и в других союзных республиках) при поддержке региональной чиновничьей элиты и олигархических кланов с лозунгами суверенизации, независимости, неприкосновенности территории и др.
В этой ситуации актуальными для Российской Федерации стали проблемы не только восстановления ее прав на Крым и Севастополь, но и принятия эффективных организационно-правовых мер по нейтрализации всех попыток по нарушению ее территориальной целостности и суверенитета. Произвольные, безответственные и преступные действия должностных лиц, наносящих вред государству, должны строго наказываться. Горький опыт «передачи» Крыма и Севастополя Украине не должен забываться.
Согласно ст. 15 Конституции СССР 1936 года на органы Союза были возложены полномочия по охране суверенных прав союзных республик. Эту охрану должны были обеспечить прежде всего высшие органы государственной власти и высшие органы государственного управления СССР. Эти органы имели широкие конституционные полномочия по контролю за исполнением Конституции СССР. Президиум Верховного Совета, в частности, был наделен полномочиями по отмене постановлений Советов Министров СССР и союзных республик в случае несоответствия этих актов закону. Верховный Совет СССР в случае необходимости мог назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу, в том числе и по таким вопросам, которые касались нарушения прав союзных республик. Прокурор СССР осуществлял высший надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями. Каждая союзная республика участвовала на равных началах со всеми другими республиками в осуществлении контроля за высшими органами власти Союза ССР и могла активно влиять на законодательную деятельность Союза.
В отличие от Конституции 1924 года Конституция СССР 1936 года не только перечисляла входящие в состав Союза союзные республики (ст. 13), но и устанавливала также и перечень административно-территориальных единиц, входивших в эти республики (ст. ст. 22-29). Данная норма имела принципиальное практическое значение. При обсуждении проекта Конституции на Чрезвычайном VIII Всесоюзном съезде Советов были высказаны предложения о том, чтобы вычеркнуть из проекта Конституции статьи 22-29. В своем докладе на Съезде И. Сталин сказал по этому поводу следующее: «В СССР имеются люди, которые готовы с большой охотой и без устали перекраивать края и области, внося этим путаницу и неуверенность в работе. Проект Конституции создает для этих людей узду. И это очень хорошо, потому что здесь, как и во многом другом, требуется у нас атмосфера уверенности, требуется стабильность, ясность»{128}.
Отметим в этой связи, что Конституция СССР 1924 года относила к ведению Союза ССР лишь «урегулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками» (ст. 1, п. «б»). Невозможность изменения территории союзных республик без их согласия, как это устанавливала ст. 6 той же Конституции, подчеркивала суверенность союзных республик в вопросе об их государственных границах.
Конституция РСФСР 1925 года устанавливала, что общее административное разделение территории РСФСР и утверждение краевых и областных объединений подлежат ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского центрального исполнительного комитета (ст. 17, п. «в»). Поскольку эти изменения не были связаны с изменением Конституции, изменения территории союзных республик производились республиканскими органами со сравнительной легкостью.
Конституция СССР 1936 года не ограничивала деятельность органов Союза лишь вопросами «регулирования». Полномочия Союза стали более широкими и определенными. Если прежде союзная республика (Съезд Советов, ЦИК) была вправе сама утверждать образование новых краев и областей, то теперь такие изменения в административно-территориальное деление союзных республик могли производиться лишь с утверждения Верховного Совета Союза и в порядке изменения конституций — союзной и республиканских.
Конституция 1936 года устанавливала точный перечень краев, областей, автономных республик и областей каждой союзной республики, имевшей в своем составе эти административно-территориальные единицы. Такой же перечень содержался в конституциях соответствующих союзных республик. В тех же из них, которые не имели краев и областей, конституции фиксировали состав автономных республик, областей, округов, районов и городов республиканского подчинения. В автономных республиках даже изменения в районном делении должны были отражаться в конституциях этих республик.
Конституция 1936 года согласно ст. 14 вопросы, относившиеся к ведению Союза ССР, делила на несколько групп. Наиболее обширная группа включала вопросы, относившиеся к области социалистического хозяйства, вытекавшие из того факта, что советское государство было хозяйствующим субъектом. Эта группа содержала как те вопросы, которые целиком относились к ведению Союза ССР, так и те, компетенция по решению которых принадлежала к союзным республикам.
Союз ССР осуществлял руководство в таких отраслях хозяйства, как пути сообщения, связь, водный транспорт, тяжелая и оборонная промышленность, машиностроение и др. Руководство этими отраслями осуществляли соответствующие общесоюзные наркоматы (ст. 75 Конституции).
К отраслям, в которых компетенция распределялась между Союзом и союзными республиками, Конституция относила пищевую, легкую и лесную промышленность, земледелие, зерновые и животноводческие совхозы, финансы и торговлю. Руководили этими отраслями соответствующие союзно-республиканские народные комиссариаты.
Здесь возникают, по крайней мере, два вопроса: 1) если передача Крымской области из состава РСФСР в состав УССР происходила с «учетом» общности экономики, территориальной близости и тесных хозяйственных и культурных связей между Крымской областью и Украинской ССР, то каким образом учитывались при этом (и учитывались ли?) такие вопросы (также входившие в ст. 14 Конституции СССР), как организация обороны СССР и руководство вооруженными силами СССР; внешней торговлей на основе государственной монополии; здравницами мирового значения; охраной государственной безопасности и др.? 2) передавалось ли в ведение Украинской ССР решение этих политических вопросов и, если да, то как менялась система управления в этой сфере? Представлялись ли на согласование Совета Министров СССР и Министерства обороны СССР проекты Указов Президиума Верховного Совета СССР? И если да, то было ли получено согласие их на передачу Крыма как части территории СССР? И каково было отношение к Севастополю и Черноморскому флоту?
