Виктор Вишняков - Крым: право и политика
Статья 4 Конституции 1993 года закрепляет положение, согласно которому Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, имеется в виду не только неприкосновенность внешних границ государства, но и целостность государства, недопустимость разделения его государственной территории на самостоятельные части. Понятие «государственная территория» выражает политическую природу и суть самого государства, которое не может иметь территорию, принадлежащую одновременно различным субъектам Федерации. Российская Федерация обладает всей полнотой государственной власти на всей территории Федерации, и никакая другая власть на территории России не может, согласно п. 4 статьи 3 Конституции, присваивать власть федеральных органов, а тем более ставить себя над ними. Статья 71 (п. «б») Конституции Российской Федерации относит к исключительному ведению России территорию Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (п. «1» статьи 4 Конституции).
Принцип государственной целостности не может быть поставлен под сомнение в связи с федеральным характером Российского государства. Государственная целостность является приоритетной по отношению к федеративному устройству Российской Федерации, что подчеркивается в п. 3 статьи 5 Конституции: «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти».
Согласно Конституции (статья 67) территория Российской Федерации включает в себя внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Статья 9 Конституции гласит, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Статья 67 (пункт 1) Конституции определяет, по существу, понятие государственной территории Российской Федерации. В ней говорится, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Иными словами — сухопутные, водные и воздушные пространства. Определяя состав территории России, Конституция не упоминает, однако, недра, природные ресурсы, находящиеся под сухопутной и водной территорией. Природные ресурсы квалифицируются в правовом плане нейтрально, как естественная среда обитания народов, а не как объекты их собственности. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Вместе с тем законодательство определяет полномочия всех субъектов собственности, использующих природные ресурсы (независимо от форм собственности), направленные на рациональную эксплуатацию и охрану этих ресурсов.
Неопределенность в данном вопросе влечет за собой нарушение конституционных принципов при принятии субъектами Федерации своих конституций. Статья 8 Конституции Республики Бурятия, например, гласит, что земли, недра и их богатства, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы на территории Республики Бурятия являются достоянием (собственностью) народа республики. Такое же отождествление понятий «достояние» и «собственность» содержится в статье 14 Степного уложения Республики Калмыкия. А Конституция Республики Ингушетия (статья 10) прямо провозглашает, что земля, ее недра, другие природные ресурсы на территории Республики Ингушетия являются ее собственностью.
Сознательно смешиваются два понятия — «территория» и «статус». Означает ли изменение статуса субъекта Федерации изменение правового статуса территории Российской Федерации? По взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации может быть изменен только статус субъекта Российской Федерации. Что же касается территории субъектов Федерации, то они включены в территорию Российской Федерации, и она с взаимного согласия субъектов Федерации определяет не территорию, а границы между субъектами Российской Федерации (пп. 1 и 3 статьи 67). Конституция Российской Федерации проводит различие между понятиями «территория» и «граница». Для решения территориальных вопросов предусмотрен соответственно иной правовой режим, чем при изменении границ между субъектами Российской Федерации.
Конституция содержит понятия «равноправие и самоопределение народов». Подчеркнем, самоопределение народов, а не «право наций на самоопределение». Ни в Конституции, ни в международных договорах, ни в документах ООН нет и в помине такого понятия, как «права наций». В результате «тонкой» подмены понятий в республиках и автономных округах, входящих в состав Российской Федерации, субъектом Федерации выступает уже не народ, не население, а «коренная», «титульная» нация. А «население», проживающее на территории этих республик и округов, объявляются «русскоязычными», «некоренными», не представляющие из себя общностью.
Государственная целостность включает в себя не только единую территорию государства, но и единство таких элементов целого, как государственная (федеральная) собственность, единое гражданство, единая государственная власть, единые бюджет и налоги и др. Подменяя государственную целостность территориальной, субъектам Федерации, прежде всего республикам и округам, проще, видимо, объявить собственностью все, что находится на «их» территории: землю, природные ресурсы, объекты производственной и социальной инфраструктуры.
Еще раз подчеркнем, что в исключительном ведении Российской Федерации находятся федеративное устройство и территория Российской Федерации (п. «б» ст. 71). Данное положение Конституции должно рассматриваться в органическом взаимодействии с п. п. «в» и «г» ст. 71. В пункте «в» говорится, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств. И дальше — «установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти (п. «г»); федеральная государственная собственность и управление ею» (п. «д»).
Положения, закрепленные в п. п. «б» и «в», являются базисными, то, о чем говорится в п. «г», — надстроечными. Территориальную организацию государства следует поэтому отграничивать от гражданского общества, а последнее — от органов государственной власти.
Территориальная организация государства это не только деление единой территории государства на отдельные ее части, но и система взаимоотношений центральной власти и регионов; 1) внутреннее деление единой территории государства; 2) правовой статус территориальных образований в форме государственных образований и административно-территориальных единиц; 3) система взаимоотношений между государством в целом и властью, выступающей в виде системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Акцент на систему органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти ведет к нарушению единства федеративного устройства Российской Федерации, государственной целостности, единства системы государственной власти. Для сохранения и укрепления этого единства необходимы единые принципы и подходы для всей системы государственной власти.
Данный подход нарушается уже в самой Конституции России. Почему речь должна идти только о системе федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, о порядке только их организации и деятельности, о формировании только федеральных органов государственной власти? При таком подходе установление единой системы государственной власти происходит в отрыве от федеративного устройства Российской Федерации и единой территории Российской Федерации, а формирование федеральных органов государственной власти происходит с нарушением принципа единства системы государственной власти.
В результате такого подхода в полномочиях субъектов Федерации в области административно-территориального устройства образовался вакуум. В статье 72 Конституции, определяющей сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, такие полномочия отсутствуют. Ссылка на п. «н» ст. 72 Конституции — «установление общих принципов», — где говорится об «организации системы органов государственной власти и местного самоуправления», положения не спасает. Данный вопрос не имеет прямого отношения к административно-территориальному устройству субъектов Федерации.
Субъекты Федерации вынуждены прибегать к статье 73 Конституции, в результате сложилось разнообразие в правовом регулировании вопросов административно-территориального устройства в субъектах Федерации, ничего общего не имеющего нередко с особенностями исторического, экономического, социального, национального характера конкретного субъекта Федерации. Был нарушен основополагающий принцип Конституции — каждая административно-территориальная единица даже при федеративном устройстве государства является частью территории Российской Федерации.
