Виктор Вишняков - Крым: право и политика
Отсутствие информации (включая нормативно-правовую) позволяет думать о том, что практически в системе управления со стороны общесоюзных и союзно-республиканских министерств СССР вряд ли что менялось до 1991 года в связи с передачей Крыма в состав Украины. Ответ на данный вопрос, а также вопросы о том, как менялась (и менялась ли?) система органов исполнительной власти Украинской ССР на республиканском уровне и на уровне Крымской области, такие их функции, как планирование, бюджетные, финансовые, статистические, правоохранительные и другие, требуют самостоятельного исследования с тем, чтобы сделать вывод — была ли передача Крымской области в состав Украины формальным актом либо происходили какие-то изменения в системе управления областью? Поверхностный анализ системы партийного руководства партийными организациями Крымской области в 1954-1990 годы показывает, что ЦК КПСС прочно удерживал инициативу в этом вопросе и нейтрализовал попытки Компартии Украины закрепиться в Крымской области и Севастополе.
К 1990 году ситуация резко изменилась, о чем уже говорилось. На первый план выдвинулась задача решения крымской проблемы средствами и методами международного права, не оставляя без внимания в то же время и вопросы внутригосударственного подхода к решению этих проблем. Верховный Совет РСФСР еще в 1992 году четко разграничил эти два аспекта. Своим решением от 21 мая 1992 года он признал не имевшим юридической силы с момента принятия постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР» как принятое с нарушением Конституции (Основного Закона) РСФСР и законодательной процедуры.
Ввиду конституирования последующим законодательством РСФСР данного факта и заключения между Украиной и Россией двустороннего договора от 19 ноября 1990 года, в котором стороны отказываются от территориальных притязаний, и закрепления данного принципа в договорах и соглашениях между государствами СНГ Верховный Совет РСФСР сделал, на мой взгляд, уступку украинским властям, считая необходимым урегулирование вопроса о Крыме лишь путем межгосударственных переговоров России и Украины с участием Крыма на основе волеизъявления его населения. Предметом этих переговоров не может быть вопрос о юридической силе Указа от 5 февраля 1954 года. Верховный Совет РСФСР признал его не имеющим юридической силы, каковым он остается до сих пор. Поиски путей разрешения проблемы Крыма и Севастополя вынуждают еще раз обратиться к тексту Конституции Российской Федерации 1993 года, к анализу содержащихся в ней понятий «территория», «территориальная целостность».
Конституция Российской Федерации 1978 года тесно увязывала в единое целое два основных признака государства: «территория» и «суверенитет». Конституция и начиналась с провозглашения важнейшего исходного положения: Российское государство — это суверенное государство. Целая глава Конституции была посвящена характеристике главных свойств суверенного государства: самостоятельность и свободное осуществление всей полноты власти на территории страны; целостность и неотчуждаемость территории Российской Федерации; единство территории Российского государства и др.
В Конституции Российской Федерации 1993 года все эти признаки суверенного государства отсутствуют. В первой статье Конституции даже не упоминается при определении Российской Федерации, что она является суверенным государством. Понятие «суверенное государство» вообще отсутствует.
Напомним в этой связи, что Конституция Республики Башкортостан 1994 года в статье 1 гласила, что Республика Башкортостан есть суверенное демократическое правовое государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа республики.
Не фиксируется в Конституции и положение о том, что территории субъектов Федерации, «включаемые» согласно п. 1 статьи 66 Конституции в состав территории Российской Федерации, образуют единую территорию единого государства, как это и закреплялось в Конституции 1976 года. А раз о единстве территории не говорится, то стало возможным понимать территорию Российского государства как сумму территорий субъектов Федерации. И события показали, что такая возможность активно использовалась и используется на практике при утверждении конституций в субъектах Федерации. В конституциях всех «суверенных» республик «забыли» написать о территории и суверенитете Российской Федерации. Зато территория субъекта Федерации провозглашается «неделимой» и «неприкосновенной», принадлежащей только народу субъекта Федерации. Конституция Республики Татарстан содержит статью, объявляющую территорию республики «неприкосновенной» (статья 60). Нарушается тем самым статья 71 Конституции Российской Федерации, согласно которой федеративное устройство и территория Российской Федерации относятся к исключительному ее ведению. Установив верховную власть на «своей» территории, ряд республик закрепили в Конституции и право на отделение от России.
Отметим вместе с тем, что многие края и области не пошли по этому пути, заняв принципиально иную, государственную позицию. Так, в Уставе Ярославской области зафиксировано, что территория Ярославской области является составной частью территории Российской Федерации, и что Ярославская область «не вправе выйти из состава Российской Федерации». В Уставе Ставропольского края также подчеркивается, что край является неделимой частью Российской Федерации и не имеет права выхода из ее состава. В Уставах Иркутской, Новгородской, Свердловской и других областей говорится, что территории этих областей являются «частью», «неотъемлемой частью», «составной частью» единой территории Российской Федерации. Необходимо в этой связи остановиться еще раз на самом понятии «территория», но уже с позиций неприкосновенности территории Российской Федерации и недопустимости произвольного, незаконного распоряжения ею под видом «передачи» от одного субъекта Российской Федерации другому.
В различных словарях и других источниках под территорией понимается: 1) пространственная сфера, географический район; 2) находящаяся под юрисдикцией (суверенитетом) государства часть земной поверхности (включая сушу, территориальные воды, недра, воздушное пространство); 3) административно-территориальная единица — составная часть государства для осуществления государственной власти на местах; 4) регион, местность; 5) специальная зона, созданная для реализации специфических задач государства; 6) земля, поверхность суши; 7) сфера жизнедеятельности, сфера обитания населения и другие.
Все эти определения так или иначе находят свое отражение в Конституции и в ряде федеральных законов. Но правовой статус их не разграничивается, что открывает широкую дорогу для разного рода путаницы вокруг этих определений. Особенно недопустимой является неясность, неопределенность исходных базовых понятий в Конституции Российской Федерации. К сожалению, текст Конституции изобилует такими неопределенностями. Так, в отличие от предшествующих конституций Конституция 1993 года не дает понятий «государственная территория». Напомним в этой связи, что под государственной территорией в теории государства и права понимается находящаяся под суверенитетом государства часть земной поверхности (включая сушу, воду, недра под ними и воздушное пространство над ними.
Выражением суверенитета союзных республик являлась статья 18 Конституции СССР 1936 г., закреплявшая положение о том, что изменения территории союзных республик без их согласия недопустимы. При этом территория понималась не только как пространственный предел власти советского государства, но и как земельное пространство, где собственником земли в целом являлось государство, имевшее широкие полномочия по распоряжению ею. На органы Союза (ст. 14) Конституцией СССР возлагалось установление основных начал землепользования, пользования недрами, лесами и водами, а союзные республики, в соответствии со своей конституцией, осуществляли на территории полномочия по определению порядка пользования объектами хозяйствования: землей, недрами, лесами и водами.
Статья 4 Конституции 1993 года закрепляет положение, согласно которому Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, имеется в виду не только неприкосновенность внешних границ государства, но и целостность государства, недопустимость разделения его государственной территории на самостоятельные части. Понятие «государственная территория» выражает политическую природу и суть самого государства, которое не может иметь территорию, принадлежащую одновременно различным субъектам Федерации. Российская Федерация обладает всей полнотой государственной власти на всей территории Федерации, и никакая другая власть на территории России не может, согласно п. 4 статьи 3 Конституции, присваивать власть федеральных органов, а тем более ставить себя над ними. Статья 71 (п. «б») Конституции Российской Федерации относит к исключительному ведению России территорию Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (п. «1» статьи 4 Конституции).
