Виктор Вишняков - Крым: право и политика
§ 2. Единая территория, государственно-территориальная организация территории и единая система государственной власти и управления как гарантия устойчивости федеративного государства
Государственное устройство России до принятия Конституции 1993 года включало в себя административно-территориальное и национально-государственное устройство. В настоящее время Конституция Российской Федерации не использует эти понятия. Статьей 71 (пункт «б») Конституции Российской Федерации вводятся понятия «федеративное устройство» и «территория». Субъекты Российской Федерации являются составными частями территории Российской Федерации. Термин «административно-территориальное устройство в федеративном государстве используется по отношению к составным частям территорий ее субъектов.
Субъекты Российской Федерации имеют, как правило, свойственное для унитарного государства административно-территориальное устройство. Кроме того, административные единицы, на которые подразделяются субъекты федерации, являются субъектами местного самоуправления.
Федеральное законодательство относит вопрос об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации к компетенции представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации (подпункт «л» пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. (ред. от 9 февраля 2009 г.) № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации»; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2003 г. № 289-0). При определении административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации одновременно должны учитываться положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Анализ конкретных законов об административно-территориальном устройстве показывает, что практически все вопросы в этой сфере решаются в рамках субъекта Федерации даже в тех случаях, когда требуется согласование этих вопросов на федеральном уровне.
Территория выступает как общий объект властных отношений как для Российской Федерации, так и ее субъектов. Из смысла статей 67, 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации следует, что право регулировать территориальное устройство субъекта Федерации принадлежит как Российской Федерации в целом, так и субъекту Федерации. В отношении территории Российской Федерации следует поэтому законодательно распределять права между Российской Федерацией и ее субъектами. При этом незыблемым остается принцип государственной целостности Российской Федерации.
На одной и той же территории Российской Федерации функционируют федеральная власть, власть субъектов Российской Федерации, власть местного самоуправления, что требует разграничения их территорий. При этом территориальное верховенство Российской Федерации распространяется на все виды территории, и принципы правового регулирования территории Российской Федерации являются основополагающими для правового регулирования территорий субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
В качестве наиболее общего термина, охватывающего внутреннее строение, структуру государства как территориального образования, правовой наукой выработано понятие территориальной организации государства.
Россия является федеративным государством, что предполагает разграничение государственно-властных полномочий между двумя субъектами территориальной организации: Российской Федерацией в целом и субъектами Федерации. Организация территории в России и субъектах Российской Федерации при этих условиях включает несколько уровней, каждый из которых предстает в качестве самостоятельной территориальной системы.
Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации является в то же время самостоятельным, целостным компонентом, особой подсистемой в рамках территориальной организации Российской Федерации. Особенности этой подсистемы определяются правовым статусом субъекта Федерации. Субъект Российской Федерации обладает территорией, которая непосредственно входит в состав территории Российской Федерации, имеет установленные границы, которые могут быть изменены только с взаимного согласия соответствующих субъектов Российской Федерации (части 1, 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации); является носителем государственной власти.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции Российской Федерации); имеют право самостоятельно устанавливать систему собственных органов государственной власти (часть 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации); устанавливают общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации); самостоятельно регулируют собственное административно-территориальное устройство (пп. «л» п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
Таким образом, субъект Российской Федерации является государственно-территориальным образованием, его территория занимает центральное место в территориальном устройстве России. В пределах данной территории и в соответствии со структурой ее организации реализуются полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Юридическими гарантиями целостности и относительной самостоятельности территориальной организации субъекта Российской Федерации являются право субъекта Российской Федерации на установление собственного административно-территориального устройства, определение порядка его изменения, запрет на одностороннее изменение статуса и границ субъекта Российской Федерации федеральными органами государственной власти.
Взаимосвязь между территориальным делением и построением системы органов власти выражена в определениях административно-территориального устройства, сформулированных С.Н. Бабуриным, М.А. Шафиром, В.А. Барахтяном, Р.С. Павловским и рядом других ученых. Построение (организационное оформление) системы органов власти включает процесс создания указанных органов, определения их структуры (включая образование территориальных подразделений) и компетенции.
Эффективное выполнение государственных функций невозможно без глубокого внутреннего единства принципов территориальной организации всех органов государственной власти, действующих на территории субъекта Российской Федерации. Данные принципы должны обеспечивать согласованное, скоординированное осуществление деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации в процессе государственного управления территорией субъекта Российской Федерации, что невозможно без определенного единства и общности территориальной основы деятельности соответствующих федеральных органов государственной власти, их подразделений на местах, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Элементы прежнего административно-территориального устройства, вошедшие в состав новой государственной системы, претерпели существенные изменения, стали основой для формирования современного административно-территориального устройства.
Процесс формирования территориальной организации государства, закрепления стабильного положения федеральных органов власти так же как и в вопросе формирования самих субъектов Федерации еще не завершен. Ключевым при оценке этого процесса является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации находятся в составе России (ч. 1 ст. 65 Конституции РФ), а не объединяются в Федерацию.
Административно-территориальное деление государства не является неизменным. В Российской Федерации вопросы законодательного определения правовых процедур изменения административных границ между различными субъектами Федерации не получили конкретной правовой регламентации. В результате отсутствует еще необходимая устойчивость в развитии федерального устройства Российской Федерации, эффективное взаимодействие всех его элементов. Важно выработать конституционные гарантии такого развития, о чем свидетельствует исторический опыт Российского государства.
В зависимости от источника правового регулирования гарантии устойчивого развития федеративного устройства России подразделяются на конституционные и иные, закрепленные в действующем законодательстве. К конституционным гарантиям единства и целостности Федерации относятся: закрепление в федеральной конституции количества и статуса субъектов Федерации, отнесение к исключительному ведению Федерации вопросов, касающихся территориальной целостности и независимости государства, провозглашение верховенства федеральной Конституции, закрепление порядка утверждения изменений границ между субъектами Российской Федерации.
