Виктор Вишняков - Крым: право и политика
С другой стороны, были ли сами союзные республики заинтересованы в принятии закона, в котором был бы закреплен и конкретизирован механизм правового регулирования передачи областей из состава одной союзной республики в состав другой, круг органов и должностных лиц, имевших право по инициированию такой «передачи», и не повлекло бы это к нарушению провозглашенных в конституциях этих республик прав? В частности, статья 13 Конституции РСФСР 1937 года, в которой говорилось, что РСФСР обеспечивает за СССР в лице его высших органов власти и органов государственного управления права, определенные статьей 14 Конституции СССР, а вне пределов этой статьи сохраняет полностью свои суверенные права.
Была и конструктивная сторона в предложениях принять конституционный закон, в котором можно было закрепить, в частности:
1. Определение понятия передачи административно-территориальных единиц из состава одного государства в состав другого.
2. Порядок инициирования передачи: ходатайство соответствующего органа государственной власти, требования к составу прилагаемых к нему документов, в том числе подтверждающих право на передачу административно-территориальной единицы, определение органа исполнительной власти, ответственного за подготовку решений о передаче.
3. Процедуры подачи ходатайства о передаче административно-территориальной единицы.
4. Обязанности органов исполнительной власти по передаче территории при наличии всех предусмотренных законом оснований для передачи, утвержденных планов по реализации принятых решений о передаче той или иной территории;
5. Публичность передачи, подразумевающая опубликование в информационно-телекоммуникационных сетях ходатайства о передаче единицы и др.
Все хозяйственные, транспортные, социально-культурные, оборонные, политические и другие связи Крымской области с Россией и Украиной складывались десятилетиями. И подавляющий объем этих связей складывался с Россией, благодаря чему и развивалась область — неотделимая, по Конституции 1936 года, часть территории (страны, государства), выделенная при экополитическом районировании в 30-х годах по определенному существенному признаку (природным условиям, историческим традициям, этническим или экономическим особенностям, административно-политическому значению и др.).
Крымская область в СССР была образована административно-территориальной реформой 1923-30 гг. вместо ранее существовавших губерний. Эта реформа, в основе которой лежали принципы экономического районирования, была подготовлена реорганизацией в первые годы советской власти (1917-22) дореволюционного административно-территориального деления (создание национальных автономий, дробление прежних губерний и образование новых административно-территориальных единиц, преимущественно вокруг крупных промышленных центров).
В 1923-30 гг. в РСФСР было создано вместо 56 губерний 14 крупных административно-территориальных единиц, в том числе 10 областей (4 из них вскоре преобразованы в края), каждая из этих единиц являлась самостоятельным экономическим районом. В других союзных республиках области первоначально не создавались. По мере роста населения и экономического развития страны число административно-территориальных единиц увеличивалось. В 1932 г. введено областное деление в Украинской ССР.
К моменту завершения работы по созданию нового административно-территориального устройства союзных республик складывалась иная практика проведения наиболее важных административно-территориальных изменений. С целью установления определенной стабильности в территориальной организации страны вопрос о некоторых изменениях стал окончательно разрешаться уже общесоюзными, а не республиканскими органами, как это имело место раньше. Так, Президиум ЦИК СССР по представлению союзных республик утверждал образование в их составе новых областей и округов{124}.
С принятием Конституции СССР 1936 года порядок решения вопросов административно-территориального устройства становится еще более централизованным. К ведению Союза ССР, как уже говорилось, было отнесено рассмотрение и утверждение наиболее важных изменений, в частности, «утверждение изменений границ между союзными республиками» и «утверждение образования новых краев и областей, а также новых автономных республик и автономных областей в составе союзных республик» (Конституция СССР 1936 г., ст. 14, пп. «д» и «е»). К правомочиям союзных республик относилось разрешение всех остальных вопросов в области административно-территориального устройства. В частности, союзные республики представляли на утверждение Верховного Совета СССР проекты образования новых областей (краев), а также новых автономных республик и автономных областей, утверждали границы и районное деление АССР и автономных областей, устанавливали границы и районное деление краев и областей{125}, рассматривали и утверждали изменения областных, районных и внутрирайонных границ, переводили населенные пункты из одной категории в другую{126}.
Образование новых областных и краевых единиц или упразднение существующих происходило на основании указов Президиума Верховного Совета СССР с последующим утверждением их Верховным Советом СССР и внесением соответствующих изменений или дополнений в главу II Конституции СССР. Как правило, инициатива в образовании новых областей (краев), а также в реорганизации областного (краевого) деления принадлежала союзным республикам. Проекты создания новых областей или других изменений в областном составе союзной республики разрабатывались высшими органами ее государственной власти и представлялись на утверждение высших органов Союза ССР. После утверждения Верховным Советом СССР изменений в областном (краевом) делении вносились необходимые поправки в конституцию соответствующей союзной республики Верховным Советом.
Вопросы изменения границ между союзными республиками рассматривались и утверждались Верховным Советом СССР, а в некоторых случаях при небольших изменениях границ (перечисление отдельных населенных пунктов) — Президиумом Верховного Совета СССР по представлению высших органов государственной власти заинтересованных союзных республик.
Установленный в Конституции СССР 1936 года порядок образования областей и краев сыграл огромную положительную роль в совершенствовании административно-территориального устройства союзных республик. В них сложилась к 1954 году устойчивая система административно-территориального устройства, был приобретен большой опыт в области советского строительства, созданы высококвалифицированные национальные кадры.
Конституционный порядок действовал и в 1954 году, в момент «передачи» Крыма из состава РСФСР в состав Украины. Однако, указанная «передача» положила начало субъективному произволу сверху, «разрыхлению» административно-территориального устройства, что и стало, на наш взгляд, одним из факторов «суверенизации» областей, драматических событий 1990-1991 годов.
Крымская область как основная административно-территориальная единица РСФСР, часть ее территории формировалась с учетом исторических, природных и экономических особенностей территории, количества населения, путей сообщения, а также тяготения населенных пунктов к крупным промышленным центрам. В 1954 году для «передачи» ее в другую республику не было никаких разумных оснований. Крым мог быть только «пешкой» в крупной политической игре. Он передавался волевым решением сверху, отдавался, а не передавался в качестве «дара», «подарка».
11 февраля 1957 г. Верховный Совет СССР принял Закон «Об отнесении к ведению союзных республик разрешения вопросов областного, краевого административно-территориального устройства». Статья 1 Закона отнесла к ведению союзных республик разрешение этих вопросов. В связи с этим из п. «е» ст. 14 Конституции было исключено указание о том, что к ведению СССР относится утверждение новых областей и краев. Изменилось и содержание некоторых других статей Конституции СССР. Из ст. 22 был исключен перечень краев и административных областей РСФСР. Статьи 23, 29, 29 «а» и 29 «в» Конституции СССР были вообще исключены. В соответствии со ст. 4 Закона по-новому стало излагаться содержание ст. 28 Конституции СССР, которая предусматривала теперь, что разрешение вопросов областного, краевого, административно-территориального устройства стало относиться к ведению союзных республик.
Напомним, что такого рода децентрализация происходила одновременно с ликвидацией общесоюзных министерств и ведомств и созданием на местах по инициативе Н. Хрущева Советов народного хозяйства (СНХ), что логически вытекало из политики, проводимой им в 1954 году по отношению к Крыму. Волюнтаристская политика Хрущева в крымском вопросе также была, на наш взгляд, одной из основных причин снятия его с должности Первого секретаря ЦК КПСС в 1964 году. Совнархозы были ликвидированы. Складывался благоприятный момент для оценки волюнтаризма Н. Хрущева и в вопросе передачи Крыма Украине, возвращения его России. К сожалению, этого не произошло (на должность первого секретаря ЦК КПСС был избран Брежнев Л.И. — ставленник украинской политической элиты).
