Виктор Вишняков - Крым: право и политика
Напомним, что такого рода децентрализация происходила одновременно с ликвидацией общесоюзных министерств и ведомств и созданием на местах по инициативе Н. Хрущева Советов народного хозяйства (СНХ), что логически вытекало из политики, проводимой им в 1954 году по отношению к Крыму. Волюнтаристская политика Хрущева в крымском вопросе также была, на наш взгляд, одной из основных причин снятия его с должности Первого секретаря ЦК КПСС в 1964 году. Совнархозы были ликвидированы. Складывался благоприятный момент для оценки волюнтаризма Н. Хрущева и в вопросе передачи Крыма Украине, возвращения его России. К сожалению, этого не произошло (на должность первого секретаря ЦК КПСС был избран Брежнев Л.И. — ставленник украинской политической элиты).
Однако, что касается изменения границ союзных республик, то эти вопросы сохранялись в ведении Союза ССР. Такое положение было обусловлено тем, что республики являлись национально-государственными образованиями и неприкосновенность их территории гарантировалась Союзом ССР. Изменение республиканских границ рассматривалось как исключительно сложный политический вопрос, требующий при его разрешении учета многих обстоятельств и в первую очередь учета интересов самих союзных республик. Сохранение в ведении Союза ССР этих вопросов служило надежной гарантией полного равноправия всех наций и народностей, населяющих территорию СССР.
Таким образом, с принятием указанного выше закона существенным образом изменился порядок реорганизации областного, краевого административно-территориального устройства. Передача республиканским органам права самостоятельного разрешения наиболее важных административно-территориальных вопросов расширила их возможности в улучшении территориальной организации, позволила более полно учитывать национальные особенности и местные условия каждой республики.
Президиум Верховного Совета СССР осуществлял общее руководство в области проведения административно-территориальных изменений в СССР. Отдел по вопросам работы Советов Президиума вел учет всех изменений и издавал справочники по административно-территориальному делению СССР, допуская при этом (о чем будет сказано в дальнейшем) небрежность.
В союзных республиках предварительная работа по подготовке проектов наиболее важных изменений, которые утверждались затем высшими органами государственной власти, осуществлялась отделами по вопросам работы Советов Президиумов Верховных Советов союзных республик. Ими был накоплен большой положительный опыт в рассматриваемой сфере. В проектах содержались мотивированные данные, необходимые для того, чтобы решить вопрос о целесообразности тех или иных изменений. Например, если вопрос о внесении изменения разрешался республиканскими органами (например, об изменении межобластных границ), то необходимые предложения и проекты направлялись в Президиум Верховного Совета республики заинтересованными облисполкомами. В их ходатайствах указывались данные об общем количестве населения и числе жителей населенных пунктов, занятых в сельском хозяйстве или незанятых (соответствует ли это количество требованиям, предъявляемым к населенным пунктам данной категории), о характере промышленности области (число предприятий, их подчиненность и количество занятых рабочих и служащих), сведения о благоустройстве и коммунальном хозяйстве (количество и мощность электростанций и других предприятий, обслуживающих коммунально-бытовые потребности, состояние дорог, транспорта и т. д.), о количестве учебных, культурно-просветительных, медико-санитарных учреждений, жилых строений и строений иного характера. В ходатайствах говорилось также о перспективах дальнейшего развития области.
Практическое проведение в жизнь утвержденных Президиумами Верховных Советов республик изменений в административно-территориальном устройстве осуществлялось исполкомами областных (краевых) Советов депутатов трудящихся, за исключением наиболее важных изменений, которые проводились непосредственно под руководством республиканских органов.
При передаче отдельных территорий из одной административно-территориальной единицы в другую создавались смешанные комиссии из представителей заинтересованных исполкомов Советов депутатов трудящихся, которые организовывали прием и передачу перечисляемой территории (населенных пунктов, отдельных участков и т. д.), а также имущества и дел ликвидируемых организаций.
Передача территорий из одной административно-территориальной единицы в другую осуществлялась на основе указаний республиканских органов или издаваемых ими инструкций о порядке передачи территорий, выделяемых в новую административную единицу или перечисляемых из одной административной единицы в другую, утвержденных постановлением ВЦИК и СНК РСФСР 20 января 1931 г.{127} Эта инструкция к моменту «передачи» Крыма Украине во многом устарела, но она оставалась действующей. Назрел вопрос о разработке и утверждении новой инструкции, положения или закона, положения которых подробно определяли бы правовой порядок передачи территорий вновь создаваемым административно-территориальным единицам, а также территорий, перечисляемых из одной единицы в другую.
К подготовке проектов административно-территориальных изменений широко привлекалась общественность. Одной из форм привлечения общественности к разработке проектов административно-территориальных изменений являлись административно-территориальные комиссии, образуемые при организационно-инструкторских отделах (обл)крайисполкомов и отделах по вопросам работы Советов Президиумов Верховных Советов союзных республик. В работе этих комиссий принимали участие депутаты, активисты, представители заинтересованных ведомств, экономисты, географы и другие специалисты. Создание таких комиссий давало возможность при участии широкой общественности тщательно и всесторонне обсудить предполагаемые изменения, учесть пожелания населения. Глубокая и тщательная подготовка соответствующих мероприятий позволяла избежать поспешных и необоснованных изменений административно-территориального устройства, которые отрицательно сказывались на развитии хозяйства и обслуживании населения.
17 августа 1982 года Президиум Верховного Совета РСФСР принял Указ «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР». Президиум Верховного Совета РСФСР утвердил Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, поручил Совету Министров РСФСР установить порядок передачи территорий в связи с образованием новой административно-территориальной единицы или передачей из одной административно-территориальной единицы в другую.
Положение имеет определенное юридическое значение для оценки правовой ситуации в сфере российско-украинских отношений вокруг проблем Крыма и Севастополя, поэтому сошлемся на ряд статей этого документа.
1. Образование и упразднение краев, областей и автономных округов, установление и перенесение их административных центров производятся Верховным Советом РСФСР, а в период между его сессиями — Президиумом Верховного Совета РСФСР с последующим представлением на утверждение Верховного Совета РСФСР на очередной сессии.
2. Отнесение населенных пунктов к категории городов республиканского (РСФСР), краевого, областного, окружного и районного подчинения производится Президиумом Верховного Совета РСФСР по представлению исполнительных комитетов краевых, областных, городских (городов республиканского (РСФСР) подчинения) Советов народных депутатов, а в автономных республиках отнесение населенных пунктов к категории городов республиканского (АССР) и районного подчинения производится Президиумами Верховных Советов автономных республик по представлению исполнительных комитетов районных, городских Советов народных депутатов с последующим утверждением Президиумом Верховного Совета РСФСР.
Из изложенного вытекает вывод, что при передаче Крыма в состав Украины в 1954 году был полностью проигнорирован опыт 20-30-х годов, а именно: широкое участие представительных органов власти, населения и общественности в решении вопросов административно-территориального устройства. Вопросы решались не в узком кругу должностных лиц, а на широкой демократической основе. Напомним, что постановление Президиума ЦК КПСС по Крыму не было опубликовано вообще. Депутаты соответствующих Верховных и местных Советов депутатов трудящихся в решении и обсуждении вопросов «передачи» не участвовали. Это была, таким образом, не «передача» Крыма братским российским народом народу украинскому, а незаконное действие властных структур СССР, РСФСР и УССР. Это был барственный жест партийного самодержца за счет интересов прежде всего российского народа. Это была не передача, а отделение Крымской области от России.
