Виктор Вишняков - Крым: право и политика
В юридической литературе дан подробный анализ изменений административно-территориального устройства в рамках субъектов Российской Федерации. О «передаче» какой-то административно-территориальной единицы, входящей в состав субъекта, в состав другого субъекта Федерации или в состав другого государства ничего не говорится. Когда же в соответствующих законах речь заходит об изменениях территории и границ субъектов Федерации, то формулировки не отличаются единообразием. Так, Закон «Об административно-территориальном устройстве Республики Бурятия» от 29 августа 2007 года (в ред. Закона Республики Бурятия от 04. 05. 2008 № 241-IV) фиксирует, что территория Республики Бурятия целостна, едина и является составной частью территории Российской Федерации. Территория и границы Республики Бурятия не могут быть изменены без согласия народа Республики Бурятия, выраженного путем референдума.
В статье 2 соответствующего закона Республики Башкортостан говорится, что территория Республики Башкортостан целостна, едина, неделима, неотчуждаема. Территория и границы Республики Башкортостан не могут быть изменены без ее согласия.
В соответствующем законе Республики Татарстан формулируется следующее положение: изменение границ Республики Татарстан с другими субъектами Российской Федерации может быть произведено по взаимному соглашению Республики Татарстан и граничащих с ней субъектов Российской Федерации с последующим утверждением изменения границ Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 6).
Вместе с тем принципы и формы изменений в административно-территориальном устройстве субъектов Федерации дают богатейшую основу для поиска общих закономерностей развития такого устройства и закрепления их в законодательной форме на федеральном уровне. Такое закрепление позволит сделать более прочным каркас федеративного устройства Российской Федерации в целом, нейтрализовать в будущем различного рода попытки подорвать ее единство и территориальную целостность. Было бы полезно в этой связи остановиться на кратком рассмотрении практики изменений административно-территориального устройства в субъектах Российской Федерации.
В принятых в субъектах Федерации законах об административно-территориальном устройстве закрепляется:
1) ограниченный круг субъектов, наделенных правом внесения предложений об изменении административно-территориального устройства на рассмотрение законодательного (представительного) органа власти; во многих субъектах Российской Федерации это исключительно высшее должностное лицо либо высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации; в некоторых регионах данное право предоставлено также органам местного самоуправления, действующим на территории соответствующих административно-территориальных единиц, а также непосредственно населению. В некоторых субъектах Российской Федерации право инициирования изменения административно-территориального устройства предоставляется всем субъектам права законодательной инициативы, но при этом предусматривается заключение соответствующих органов исполнительной власти;
2) перечень требований к составу документов и материалов, вносимых одновременно с предложением об изменении административно-территориального устройства, в которых должно содержаться мнение органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; обоснование целесообразности вносимых изменений с указанием необходимых справочных данных об административно-территориальной единице (площадь территории, численность населения, количество населенных пунктов, основные объекты промышленности, социально-культурной сферы и т. д.); данные об экономических, финансовых, социальных и др. последствиях предполагаемого изменения;
3) выражение мнения населения, проживающего на соответствующей территории, о предполагаемом изменении административно-территориального устройства.
Под образованием административно-территориальной единицы понимается создание административно-территориальной единицы в границах территории, которая ранее не являлась административно-территориальной единицей. Основаниями образования административно-территориальной единицы могут служить образование нового уровня территориальной организации субъекта Российской Федерации; изменение границ субъекта Российской Федерации (присоединение к субъекту Российской Федерации новой территории); возникновение нового населенного пункта; объединение территорий нескольких административно-территориальных единиц; разделение территории административно-территориальной единицы.
Образование новой административно-территориальной единицы должно быть обоснованным, целесообразным; соответствующая территория должна отвечать критериям, установленным для соответствующего вида административно-территориальных единиц. В нормативных правовых актах некоторых субъектов Российской Федерации закрепляется комплекс особых условий, при соблюдении которых допускается создание новой административно-территориальной единицы.
Формы изменения административно-территориального деления субъекта Российской Федерации, не связанные с образованием и упразднением административно-территориальных единиц, в зависимости от вида регулируемых элементов статуса административно-территориальной единицы можно классифицировать следующим образом: а) приобретение либо утрата административно-территориальной единицей статуса муниципального образования; б) преобразование административно-территориальной единицы одного вида в административно-территориальную единицу другого вида (сельсовета в район, сельского поселения в городское, поселка в город и т. д.); изменение административного центра административно-территориальной единицы; изменение границ административно-территориальной единицы; изменение наименования административно-территориальной единицы.
Анализ различных законов показывает, вместе с тем, существенный разнобой при определении принципов административно-территориального устройства, форм и видов административно-территориальных единиц.
Так, в Бурятии административно-территориальное устройство основывается на принципах: самостоятельного в пределах ведения Республики Бурятия установления административно-территориального устройства Республики Бурятия; целостности территории Республики Бурятия; соответствия исторически сложившейся системе расселения в Республике Бурятия и устойчивым тенденциям ее развития; создания экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти Республики Бурятия, органов местного самоуправления, их территориальных подразделений; учета мнения населения, производственных, экономических и социальных связей; обеспечения населения здоровой и безопасной средой обитания; учета природно-географических условий; развития национальных культур, культурно-бытовых традиций и исконных видов хозяйственной деятельности населения, проживающего на соответствующей территории; содействия рациональному использованию природных ресурсов и социально-экономического потенциала территорий, развитию социальной инфраструктуры и системы коммуникаций.
Закон Республики Татарстан от 7 декабря 2005 г. № 116-ЗРТ «Об административно-территориальном устройстве Республики Татарстан» (с изменениями от 20 декабря 2007 г.) к основным принципам решения вопросов административно-территориального устройства Республики Татарстан относит: обязательный учет мнения и интересов населения, проживающего на соответствующей территории; обеспечение экономических и организационных условий для функционирования (деятельности) органов местного самоуправления и осуществления функций государственной власти; учет исторических, культурных, национальных и иных местных традиций.
Принципы административно-территориального устройства в Республике Башкортостан формулируются следующим образом: 1) соответствия исторически сложившейся системе расселения в республике и устойчивым тенденциям ее развития; 2) создания экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти Республики Башкортостан, органов местного самоуправления, их территориальных подразделений; 3) демократического решения вопросов административно-территориального устройства; 4) обеспечения местному населению здоровой и безопасной среды обитания; 5) учета природно-географических условий; 6) содействия рациональному использованию природных ресурсов и всего экономического потенциала территории, развитию ее социальной инфраструктуры, системы коммуникаций; 7) развития национальных культур, культурно-бытовых традиций и исконных видов хозяйственной деятельности населения, проживающего на данной территории.
