Виктор Вишняков - Крым: право и политика
Проект закона не получил поддержки со стороны Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Причиной стало отсутствие четких конституционных основ для принятия закона, о чем уже говорилось. В пояснительной записке к проекту федерального закона говорилось, что он подготовлен в соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации: «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления».
Законодатель не пошел по пути издания федерального закона, который прямо не выражал и не регулировал бы комплексные вопросы административно-территориального устройства Федерации и субъектов Федерации. Формулировка пункта «н» части 1 ст. 72 не соответствует пункту «б» статьи 71, относящей федеративное устройство к исключительному ведению Российской Федерации.
§ 3. Территориальные вопросы должны решаться на народных референдумах, а не путем закулисных сделок
В связи с расширяющимся участием Российской Федерации в деятельности международных организаций, например, СНГ, Совета Европы и предстоящим вступлением России в другие международные структуры типа ВТО целесообразно разработать механизм предварительной юридической, организационной и финансовой оценки готовности страны к вступлению в такие структуры и выполнению связанных с этим международных правовых обязательств и стандартов.
Требуется более основательная работа по подготовке и проведению ратификации международных договоров в комитетах палат Федерального Собрания. Особого внимания заслуживают два момента: оценка соответствия договора законодательству РФ; процедура установления, в том числе и Конституционным Судом, соответствия Конституции России подписанного от имени Российской Федерации международного договора, что необходимо при рассмотрении вопроса ратификации договора парламентом.
В результате актуализируется для России проблема «вхождения» международных правовых актов и норм во внутреннее законодательство. В то же время практика исполнения международных договоров и их имплементации наталкивается на многочисленные препятствия, сложности юридического, организационного, политического и иного порядка. В целях более четкого и основательного учета и использования международных правовых актов необходимо обеспечить их опубликование в доступных для депутатов, государственных служащих и населения официальных источниках. Особенно важно, чтобы тиражи и сроки выпуска данных изданий обеспечивали своевременный и широкий доступ к ним.
Процесс реализации ратифицированных международных договоров протекает не всегда последовательно, а порой и
противоречиво. Важно обеспечить строгий порядок и планомерную корректировку актов в системе исполнительной власти и осуществление практических мер по реализации международных обязательств России. Государственной Думе рекомендуется ускорить работу над поправками к Регламенту Государственной Думы, усовершенствующими процедуру ратификации международных договоров.
В российском законодательстве необходимо урегулировать порядок применения п. 4 ст. 15 Конституции РФ в случае противоречия норм национального законодательства международным договорам. Всестороннего изучения заслуживают вопросы, имеющие отношение к «качеству» имплементации международно-правовых обязательств России в рамках ее правовой системы. Внимание палат Федерального Собрания Российской Федерации к данной теме, равно как и интерес к ней со стороны других ветвей государственной власти необходимы для дальнейшего совершенствования этого механизма, обеспечивающего адаптацию внутреннего российского законодательства к требованиям, вытекающим из международных договоров Российской Федерации, а также общепризнанных принципов и норм международного права.
Возникающие в этом плане проблемы носят как нормативный характер, так и являются следствием пробелов в правоприменительной практике. В этой связи логично было бы ставить вопрос как о разработке отдельного законодательного акта, преследующего своей целью дальнейшее упорядочение имплементации норм международного права во внутреннем праве, так и о четком исполнении уже существующих законов, в частности Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации».
В рамках упомянутого Закона должна решаться проблема «информационного» обеспечения процесса ратификации. В соответствии с этим Законом должна быть сформирована устойчивая практика подготовки специального пакета документов, сопровождающих международные договоры на всех этапах их заключения, включая ратификацию, и роль Конституционного Суда Российской Федерации в обеспечении соответствия международных договоров Конституции России. Среди обязательных требований — обоснование целесообразности заключения договора, оценка его соответствия или несоответствия федеральному законодательству, сведения о возможных финансово-экономических и иных последствиях заключения договора, полномочия Государственной Думы и Совета Федерации в этой сфере.
Что касается вопроса об оперативности внесения изменений в действующее законодательство в связи с принятием Россией конкретных международных обязательств, одним из вариантов могло бы быть решение соответствующих вопросов в самом законе о ратификации. Ключевая роль в совершенствовании существующих в этом плане схем должна принадлежать Государственной Думе, которой наряду с определением соответствия положений международного договора действующему законодательству следует, очевидно, предоставить осуществление контроля за своевременным внесением требуемых изменений в законы. Конституция России не содержит механизма, позволяющего эффективно разрешать противоречия между нормами конституционного и международного права.
Целесообразно, видимо, усовершенствовать предварительную экспертизу законопроектов на предмет их соответствия международно-правовым обязательствам России, повысив роль Государственной Думы и Совета Федерации в рамках отведенных им полномочий по контролю за выполнением международных договоров России.
Следует подчеркнуть, что Договоры и Соглашения между Россией и Украиной по проблемам Крыма и Севастополя по своей природе являются международно-правовыми актами и, следовательно, порядок их заключения, исполнения и прекращения определяется для России Законом о международных договорах. Реализация этой задачи видится на путях принятия соответствующих внутренних законодательных актов при соблюдении предусмотренных в этой связи процедур. Назрел, на наш взгляд, вопрос о глубоком переосмыслении всей российско-украинской политики по проблеме Крыма и Севастополя, рассматривая их в контексте изменений, происходивших прежде всего в 90-е годы прошлого столетия.
Предстоит еще дать обстоятельный анализ Постановления Государственной Думы «Об углублении интеграции народов, объединявшихся в Союз ССР, и отмене Постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года», в котором совершенно справедливо подчеркивается, что Договор об образовании СССР 1922 года как самостоятельный документ утратил свою силу с момента включения его в Конституцию СССР 1924 года, а с принятием Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года юридическая судьба данного договора была решена окончательно — он прекратил свое существование. Если предположить, что Постановление Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года будет признано утратившим силу, то речь пойдет о восстановлении на территории России действия документа, фактически утратившего силу в 1924 году и, о чем уже говорилось, никакого юридического значения для РСФСР по состоянию на конец 1991 года не имевшего. Из признания факта утраты Договором об образовании СССР юридической силы в 1924 году ясен вывод, что восстановление его действия на территории Российской Федерации невозможно, а, следовательно, принятие нормативного акта об отмене Постановления Верховного Совета РСФСР «О денонсации Договора об образовании СССР» не имеет практического смысла.
Подавляющая часть проблем, возникших после Беловежских соглашений, — это проблемы с границами и так называемыми территориальными претензиями и тесно связанными с ними вопросами правопреемства в отношении границ и территорий, имеющие, в свою очередь, международно-правовой и государственно-правовой аспекты.
Все эти события применительно к проблемам Крыма и Севастополя происходили в условиях бурных, во многом стихийных и противоречивых событий начала 90-х годов, в условиях разрушения и ликвидации Союза ССР. Тем не менее без уяснения сущности этих событий невозможно правильно ответить на вопросы правового статуса Крыма и Севастополя.
