Виктор Вишняков - Крым: право и политика
Тем не менее, текст Договора 1997 года продолжал обсуждаться. Комитетом Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками была выполнена огромная работа по организации экспертизы Договора ведущими научными центрами и учеными в области конституционного и международного права. В процессе этой работы сложился крепкий коллектив единомышленников, не оставивших камня на камне от так называемого «Большого Договора 1997 года».
16 апреля 1998 года Комитет Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками принял за подписью Г.И. Тихонова — Председателя Комитета решение по проекту федерального закона «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной». Заслушав и обсудив на своем заседании проект, представленный в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, документы и материалы государственного визита Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина в Украину (30-31 мая 1997 г.), министерств и ведомств Российской Федерации, Обращение Верховной Рады Украины к Федеральному Собранию Российской Федерации, выводы и рекомендации по итогам открытых парламентских слушаний, научные материалы, заключения независимых экспертов, проект заключения Комитета, Комитет решил:
1. Принять проект заключения Комитета.
2. Рекомендовать Государственной Думе отклонить проект федерального закона «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной»; на основании пункта 1 статьи 8 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» рекомендовать Президенту Российской Федерации выступить с инициативой заключения международного договора Российской Федерации с Украиной, оговаривающего с учетом исторического правооснования статус Крыма, города-героя Севастополя, русского языка, граждан Российской Федерации и российских соотечественников на Украине.
В заключении Комитета говорилось, что Договор механически подражает опыту стран Западной Европы, пытается его слепо копировать без учета тысячелетней истории российской государственности.
В самом Заключении Комитета давался подробный анализ Договора. В частности, в нем говорилось следующее:
При исследовании Договора на соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации депутаты Комитета исходили из того, что Российское государство (Российская империя), Российская республика, РСФСР, СССР, Российская Федерация — один и тот же участник межгосударственных отношений, один и тот же субъект международного права, не прекращавший своего существования, непрерывный{96}.
В Преамбуле Договора положение об исторически сложившихся тесных связях, отношениях дружбы и сотрудничества между народами Российской Федерации и Украины не отражает специфики российско-украинских связей и подводит под Договор вполне определенную идеологию, суть которой состоит в том, что русские и украинцы рассматриваются как два изначально обособленных и четко отделенных друг от друга исторических субъекта.
Государственно-правовой смысл термина «народ» в исторической ретроспективе представляется абсолютно беспредметным, поскольку до середины XVII века украинцы были подданными Речи Посполитой, и о каких-то самостоятельных отношениях населения Украины с народом России не могло быть и речи, а с середине XVII века население Украины, входя в состав народа России, стало частью российского народа.
Если же термин «народ» подразумевает в Договоре этнополитический или этнокультурный смысл, то очевидно, что вплоть до середины XIX века не было четкого и однозначного деления восточнославянского населения на русских, украинцев и белорусов, и преобладала этническая идентификация православного населения Украины как одной из частей русского народа (малороссы).
Таким образом, закрепленная в Преамбуле формула исторического обоснования дружбы наших народов фактически закрепляет исходные постулаты галицийского национализма, свидетельствуя о вполне определенном политическом заказе.
В Договоре, отмечалось далее в заключении, не отражен принцип континуитета, т. е. продолжения Россией осуществления международных прав и исполнения обязательств Союза ССР, хотя этот принцип получил подтверждение в авторитетных мировых и европейских документах правового характера; этот принцип расписан и в учебниках по международному праву{97}.
Уникальность историко-правовых реальностей диктовала внешнеполитическим ведомствам России и Украины необходимость договорного согласования не шаблонных, а специальных (lex specialis) регулятивных механизмов. По результатам экспертизы текста Договора в заключении Комитета с сожалением констатировалось преобладание в тексте трафаретных и декларативных формулировок, свидетельствующих в ряде случаев о низком качестве выполненной договорно-правовой работы.
Положения статей 1-4 и особенно 6, например, не только не компенсируют существующую несбалансированность, но и исключают взаимность и симметричность обязательств Сторон по отношению друг к другу. На передний план выдвигалась асимметрия обязательств, которая начала складываться в пользу Украины с 1945 года — момента ее членства в ООН (Россия, как известно, не была ни учредителем, ни членом ООН), затем была усилена передачей Крыма в 1954 году без свободного, добровольного волеизъявления граждан РСФСР, развита в Договоре между РСФСР и УССР от 19 ноября 1990 года, закреплена разгромом Крымской государственности русского народа и практическим невыполнением Украиной обязательств по Договору от 19 ноября 1990 года, Соглашения между Российской Федерацией и Украиной о дальнейшем развитии межгосударственных отношений от 23 июня 1992 года, соглашений по Черноморскому флоту.
Подлинно демократическим решением в условиях изначальной многонациональности было бы признание наряду с индивидуальными также и коллективных прав народов и этнических групп, что уже было осуществлено в российском законодательстве (Закон о национально-культурной автономии и др.). В этом смысле представленный на ратификацию Договор ассиметричен, а использованный в нем «одномерный» подход оказывается слишком упрощенным. Он в целом не соответствует мировому опыту разработки законодательства, регулирующего национально-этнические отношения, ориентиром которому все больше и больше становится разработка правовых механизмов, обеспечивающих формирование мультикультурного общества.
Не выделив русский вопрос в качестве особого, не выразив обеспокоенности российской стороны и ее заинтересованности в демократическом решении данного вопроса и, главное, согласившись на формулы, создающие достаточное правовое пространство для проведения в жизнь политики форсированной украинизации, Россия уже заранее, «авансом» отказывается от права настаивать на иной, чем у украинских властей, точке зрения на национальные отношения и историческую роль русских на Украине, в том числе и в Крымской области, связывая себе руки на будущее.
Паритетность решения вопроса об изучении языков: русского на Украине и украинского в России — искусственно закрепляется в статье 12 Договора в контексте проблемы национальных меньшинств. Никаких специальных оговорок, касающихся его функционирования в реальной языковой практике, не делается. Доля украинцев в составе населения Российской Федерации не превышает 2-3 процентов, тогда как доля русскоязычного населения Украины (русские, украинцы, белорусы, евреи, представители других народностей) выше по меньшей мере на порядок, линия украинских властей на умаление роли русского языка фактически становилась общей позицией Российской Федерации и Украины.
Добавим от себя, что предусмотренный в статье 12 Договора термин «национальное меньшинство» можно толковать как обозначающий русское население, веками проживающее на русских землях, сегодня отнесенных к государственной территории Украины. В пользу такого толкования свидетельствует упоминавшийся текст Обращения Верховного Совета Украины, в котором прямо использован термин «русское национальное меньшинство» в Украине (пункт 4 стр. 2 Обращения).
Но русские, проживающие в Украине, составляют по ряду регионов половину их населения, и отнесение такой половины, исконно проживающей на земле своих пращуров, в разряд «национального меньшинства» не только иллогично, но и противоправно. Кроме того, включение такого понятия в международный договор России создает конфликт такой договорной нормы с Конституцией Российской Федерации (статья 72, пункт 1 «б»), в котором понятие «национальное меньшинство» имеет совершенно иное содержание.
