Виктор Вишняков - Крым: право и политика
§ 2. Договор двух президентов
Подготовка текста общеполитического Договора между Россией и Украиной началась еще в августе 1994 года. Работа над ним продолжалась, когда Президент Украины Кучма внес предложение о его парафировании (проставлении инициалов представителей каждой из сторон на всех страницах документа с целью подтверждения его готовности к подписанию). Кучма полагал, что это ускорит официальный визит Ельцина в Киев для подписания Договора, в чем Украина была заинтересована.
Однако российская делегация не согласилась со срочным парафированием политического договора до решения проблемы Черноморского флота.
Украина действовала в привычном для нее ключе: обратилась к Президенту России с просьбой о замене неугодных ей главы и членов российской делегации. 24 января 1995 года Кучма, прилетев в Москву, обратился к Ельцину с просьбой, чтобы все переговоры с российской стороны возглавил первый заместитель председателя правительства России Олег
Сосковец, в компетенцию которого флот никогда не входил. Просьба Кучмы была удовлетворена. Уже в новом составе российская делегация продолжила переговоры, в результате которых и было принято решение незамедлительно парафировать политический договор. Парафирование состоялось. В результате стратегическая линия России на переговорах с Украиной на увязку двух проблем — политического договора и Черноморского флота — разрушалась. Судьба Черноморского флота, реальность его базирования в Севастополе оставались за бортом.
К очередному раунду переговоров по флоту состав российской делегации был снова существенно изменен. На этой замене настоял в Москве на этот раз глава украинской делегации. Сосковец пошел на уступки, которых не могла добиться украинская делегация у Москвы в течение трех лет.
Очередные уступки вызвали резкую критику в российских средствах массовой информации. В газете «Сегодня» за 18 февраля 1995 года появилась статья с подзаголовком «Моряки считают, что их продали за бесценок». Офицерский состав Черноморского флота выразил свое недовольство в открытом письме Президенту Ельцину. С резкой критикой послания Кучмы в адрес Ельцина, в котором о Черноморском флоте даже не упоминалось, выступил командующий Черноморским флотом адмирал Эдуард Балтии.
Надежное урегулирование требовало ратификации этих соглашений в законодательных органах России и Украины. Страсти вокруг судьбы Черноморского флота продолжали кипеть, и ратификация возможных договоренностей нужна была хотя бы для того, чтобы привести общественное мнение к какому-то общему знаменателю. Следовало обойти и опасные рифы, связанные с позицией парламента Украины. Процесс ратификации мог растянуться до бесконечности, а самое главное — и вовсе не дать положительного результата, как уже случилось с московским соглашением по Черноморскому флоту.
28 мая 1997 года Киев посетил Виктор Черномырдин. Он и премьер-министр Украины подписали все три базовых соглашения по Черноморскому флоту, которые с этого момента стали применяться. Таким образом, создались предпосылки для государственного визита Президента Ельцина на Украину. В ходе этого визита главами обеих стран был подписан 31 мая Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной.
Принимавший участие в переговорах по Черноморскому флоту заместитель министра иностранных дел России С. Дубинин с гордостью пишет, что по его предложению были приняты названия трех основных соглашений по флоту. Вся энергия мидовского работника ушла на достижение мелких процедурных уступок с украинской стороны, о чем он пишет много и охотно. Но профессиональный политик «не заметил», что в названиях и в содержании соглашений по Черноморскому флоту содержится главное — понятие «на территории Украины». Это было огромным успехом украинской дипломатии. Что же касается российских дипломатов, то у автора работы есть сильное подозрение, что они плохо разбирались в понятии «территория», что для людей, занятых в сфере международных отношений, равносильно признанию их профессионально непригодными. Не случайно подписание соглашений было поручено премьер-министру В. Черномырдину. И не случайно так торопила его украинская сторона.
Признание территорий, на которых стал базироваться Черноморский флот, украинской означало, что вся территория Севастополя и Крыма официально (и впервые!) признавалась украинской территорией. Оставалось только ратифицировать соглашения по флоту, причем предпочтительно без ратификации «Большого Договора», который становился пустым и чисто декларативным документом.
При решении вопросов правового статуса Крыма и Севастополя позиция Украины отличалась крайней неустойчивостью и противоречивостью, что определялось тем, что политическая целесообразность господствовала при этом над правом как внутренним, так и международным. Украина не прикладывала видимых усилий к тому, чтобы сопрягать целесообразность и законность, сознательно или по неведению запутывая принципиально различные правовые институты, прибегая к подмене национального права международным и наоборот, в зависимости от ситуации. Блестящим, классическим подтверждением чему стал так называемый Договор от 19 ноября 1990 года.
Упрямство, несговорчивость и энергия пришедших к власти националистов постоянно вынуждали российскую сторону идти на уступки в переговорах по Крыму и Севастополю. В частности, руководитель переговоров по Черноморскому флоту с российской стороны Ю. Дубинин пишет в своих воспоминаниях, что Борис Ельцин открыто высказывался относительно подходов украинской стороны в вопросе о Черноморском флоте: «Из-за такой позиции — жаловался Ельцин — мы то договариваемся, то расходимся, то принимаем решения, то отказываемся от них. Друзья и соседи так себя не ведут, надо уважать партнера»{92}. И еще одно его высказывание: «Изощренная хитрость и пустые посулы — не лучший способ ведения серьезных переговоров. Такие методы способны лишь осложнить отношения между государствами и, помимо всего прочего, сослужить плохую службу партнеру по переговорам, доверие которого оказывается обманутым»{93}.
Использование принципов и норм международного права вне конкретных обстоятельств, вне связи, в частности, с нормами конституционного права порождали нередко во время переговоров новые правовые тупики. Украина была очень заинтересована в таком варианте развития. Переговоры с Украиной давали для России возможность использовать эту заинтересованность как дипломатический ресурс, укрепляющий позиции России в переговорах по Севастополю и Черноморскому флоту. Но этот ресурс был использован недостаточно полно, о чем свидетельствует весь ход переговорного процесса по подготовке «Большого Договора».
Другой дипломатический ресурс, который не был вообще использован российской стороной — это чрезвычайная слабость и, мягко выражаясь, спорность правовой базы Украины, которая лежала в основе подготовки Договора. До момента ратификации Большого договора отношения России и Украины регулировались, по официальной версии, «Договором между Украинской ССР и РСФСР» от 19 ноября 1990 г. Однако с подписанием Украиной Беловежских соглашений, о чем уже говорилось и автором работы, «международный договор» утратил юридическую силу, как заключенный в рамках Союза между двумя союзными республиками, не имевшими никаких прав на то, чтобы выступать в качестве «Высоких договаривающихся сторон», как именовали себя Л. Кучма и Б. Ельцин. Силен все же дух тщеславия в простых в прошлом «работягах» строителях! До заключения такого договора Высокие Договаривающиеся Стороны неуклонно будут соблюдать положения Договора между УССР и РСФСР от 19 ноября 1990 года и в последующих украинско-российских договоренностях.
Еще одним документом было дагомысское «Соглашение между Украиной и Российской Федерацией о дальнейшем развитии межгосударственных отношений» от 23 июня 1992 г. В нем говорилось, что стороны будут строить свои отношения как дружественные государства и незамедлительно приступят к разработке нового полномасштабного политического договора, который отражал бы новые качества отношений между ними. Об украинских территориях, которые будут сдаваться в аренду Черноморскому флоту, цепкий расчетливый ум двух президентов-хозяйственников еще не созрел. Говорилось только, что в связи с созданием своих вооруженных сил стороны подтвердили важность продолжения переговоров по созданию на Черном море ВМФ России и ВМС Украины на базе Черноморского флота. Они согласились на договорной основе использовать существующую систему базирования и материально-технического обеспечения.
Примером того, как готовился «широкомасштабный» договор с Украиной, служит статья заместителя министра иностранных дел России в 1994-1999 годах Ю.В. Дубинина «Как была заложена правовая основа российско-украинских отношений»{94}. В статье раскрывается только один из аспектов российско-украинских отношений — подготовка Соглашений по Черноморскому флоту.
