Виктор Вишняков - Крым: право и политика
Принимая во внимание объективно сложившуюся ситуацию, в своем заключении по Договору Комитет Государственной Думы по безопасности считал, что предлагаемый законопроект не может быть принят, поскольку основополагающие статьи законопроекта «неадекватны в настоящее время практическим действиям украинской стороны или являются по сути декларативными». Так, например, в начальной части статьи 10 Договора утверждалось, что «каждая из Высоких Договаривающихся Сторон гарантирует гражданам другой Стороны права и свободы на тех же основаниях и в таком же объеме, как и своим собственным гражданам…», а затем следует весьма противоречивая оговорка: «кроме случаев, установленных национальным законодательством Сторон или их международными договорами». Это фактически перечеркивало изначальный тезис в условиях, когда в Украине уже были приняты нормативные акты, ограничивающие права иностранных граждан. Другим доводом в обоснование нератификации Договора, по мнению Комитета Государственной Думы по безопасности, являлось отсутствие соответствующих проектов федеральных законов о ратификации соглашений по Черноморскому флоту.
Целый ряд заключений по Договору поступил от научных учреждений, депутатов и ученых.
В экспертном заключении Центра по изучению прав человека и демократии (директор Центра профессор А.Л. Андреев) отмечалось, что по многим ключевым позициям Договор с Украиной представляет собой «попытку обменять некоторое внешнее снижение взаимной напряженности на фундаментальные уступки, включая фактический отказ от стратегических целей России и ее моральных обязательств, которые вообще не могут быть предметом политического торга (защита прав русской части населения)». Ратифицируя такой Договор, Россия по сути дела соглашается с теми предпосылками, на которых концептуально основана политика официального Киева, принимающая антирусский и антироссийский характер.
Ратификация Договора, делался еще один вывод, без всяких на то оснований увеличит политический капитал Президента Украины и позволит ему вновь разыгрывать роль политика, якобы радеющего за дело украино-российского сближения. Эта роль принесла ему однажды выигрыш на президентских выборах, но эта показная игра совершенно не соответствует сути проводимого им как Президентом курса. Тем самым миллионы украинских избирателей, которые готовы поддерживать идею дружбы с Россией, будут дезориентированы. Это серьезно снижает шансы на выдвижение новых украинских политиков, способных наполнить идею стратегического партнерства России и Украины реальным содержанием.
В заключении независимого эксперта А.Ф. Бира (депутата Верховного Совета России в 1990-1993 гг.) подчеркивалось, что ратификацией Договора от 31 мая 1997 г. Россия отрекается от своих исторических обретений, переданных Украине в период их совместной государственности в составе СССР, и тем самым ее территориальные проблемы утрачивают юридическую силу. Отсюда вытекали и предлагаемые экспертом рекомендации: ратификацию Договора «О дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной» от 31 мая 1997 года отклонить; провести международные консультации по правоприменительной практике юридического акта разделения государств; направить в Организацию Объединенных Наций официальное Заявление Российской Федерации о наличии территориального вопроса между Российской Федерацией и Украиной; предложить украинской стороне создать совместную с российской стороной консультативную комиссию по юридическому акту разделения Российской Федерации и Украины; до принятия юридического акта о разделении Российской Федерации и Украины руководствоваться Договором между РСФСР и УССР от 19 ноября 1990 г.
В экспертном заключении кандидата исторических наук О.А. Белослудцева подчеркивалось, что Россия, заключив Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве с Украиной, отказалась от своих неоспоримых прав на Севастополь, юридически не оформив передачу города Украине. Это может создать базу для возникновения конфликтных ситуаций по вопросам легитимности пребывания российских учреждений и граждан в Севастополе. Уже сейчас моряки-черноморцы не в полной мере пользуются правами граждан Российской Федерации, на них не распространяется «Закон о статусе военнослужащих ВС РФ». Жен военнослужащих вынуждают получать украинские паспорта, без которых невозможно устроиться на работу. Не решен вопрос о статусе моряков Черноморского флота, вышедших в запас. В процессе подготовки Договора не было учтено мнение жителей Севастополя, высказанное ими в ходе референдумов 1991 и 1994 гг. Отказ России от своих государственных интересов в Крыму приведет к усилению процесса колонизации Украиной Крыма, ассимиляции и насильственной украинизации его населения. Политика умиротворения Украины, проводящаяся руководством Российской Федерации с 1992 года и заключающаяся в односторонних уступках со стороны России, идет вразрез с российскими государственными интересами и не привела к каким-либо позитивным результатам в российско-украинских отношениях. Нет никаких оснований полагать, что заключение данного Договора приведет к положительным сдвигам в политике Киева по отношению к Москве.
Доводы в отношении того, что данный Договор позволит удержать Украину от вступления в НАТО, несостоятельны. Напротив, заключение Договора снимает все формальные препятствия (наличие территориальных споров с соседними государствами) для дальнейшего сближения Украины с НАТО. Подтверждением этого служит спешно заключенный в преддверии Мадридского саммита НАТО украино-румынский договор, урегулировавший территориальные споры двух государств. Одним из возможных факторов воспрепятствования вступлению Украины в НАТО является настаивание России на осуществлении своих законных прав на Севастополь.
Территориальные уступки России Украине могут инициировать усиление давления на Россию со стороны Японии по изменению статуса Курильских островов (т. н. «северных территорий»), а также перевести в практическую плоскость обсуждение вопроса о законности прав России на Калининградскую область.
Заключение данного Договора на выгодных для Украины условиях может породить у украинских лидеров мнение о возможности и необходимости вести диалог с Россией с позиции силы. Попытки этого уже демонстрировались руководителями Украины накануне подписания Договора (например, оскорбительные высказывания в адрес Совета Федерации и Государственной Думы, неприкрытый «натовский» шантаж и т. д.). Данный Договор юридически закрепляет возможность ущемления прав русских на Украине в части получения образования на родном языке (ст. 12) и доступности российских теле- и радиопрограмм (ст. 24). Делался вывод о том, что Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной носит в основном декларативный характер и не решает ни одной крупной проблемы в российско-украинских отношениях. Его заключение является уступкой украинской стороне, государственные интересы России учтены слабо{99}.
В заключении доктора юридических наук, профессора Ю.М. Колосова отмечалось, что большинство статей Договора носит рамочный характер, что потребует заключения других соглашений, принятия совместных программ и т. п. Из этого вытекает, что для России сохраняется возможность отстаивать свои интересы при заключении соглашений в развитие Договора.
Следует иметь в виду, что на будущих переговорах по заключению различных соглашений одна из сторон может предложить свое толкование соответствующей рамочной статьи Договора. При этом каждая из рамочных статей Договора должна будет толковаться в контексте всего Договора, включая его преамбулу и два документа, подписанных президентами при подписании Договора (ст. 31 Венской конвенции 1969 г.). В этом плане на переговорах по заключению соглашений в развитие Договора у России будут самые широкие возможности (как, впрочем, и у Украины).
Что касается ст. 2 Договора о территориальной целостности и нерушимости существующих границ, то и в этом вопросе остается место для гибкости, поскольку еще не установлены эти границы в договорном порядке, что подтверждается положением Российско-Украинской декларации о том, что президенты условились «осуществить договорно-правовое оформление российско-украинской государственной границы, включая ее делимитацию». Далее говорится об активизации «переговорного процесса по этим вопросам», что подразумевает возможность переговоров и по статусу каких-либо территорий.
Правовое управление Аппарата Государственной Думы (отдел международного права) отметило в своем заключении, что используемый в ст. 12 Договора термин «национальные меньшинства» не соответствует практике международного права из-за отсутствия точного его определения (так, Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств такого определения не содержит). Кроме того, положения главы 2 Конституции Российской Федерации, составляющие основы правового статуса личности в России, не различают людей на основное население и иное. Наконец, правомерно ли вообще именовать «национальным меньшинством» каждого четвертого русского, проживающего на Украине?
