Виктор Вишняков - Крым: право и политика
Правовое управление Аппарата Государственной Думы (отдел международного права) отметило в своем заключении, что используемый в ст. 12 Договора термин «национальные меньшинства» не соответствует практике международного права из-за отсутствия точного его определения (так, Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств такого определения не содержит). Кроме того, положения главы 2 Конституции Российской Федерации, составляющие основы правового статуса личности в России, не различают людей на основное население и иное. Наконец, правомерно ли вообще именовать «национальным меньшинством» каждого четвертого русского, проживающего на Украине?
В материале, подготовленном заместителем начальника оперативного анализа Аналитического управления, доктором экономических наук, профессором С.А. Севергиным, говорится, что с учетом всего комплекса взаимосвязанных вопросов двусторонних российско-украинских отношений Комитетом
Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками можно сделать следующий итоговый вывод:
Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной носит в основном декларативный характер и не способен решить ни одной серьезной проблемы в российско-украинских отношениях. В представленном Комитетом проекте постановления Государственной Думы предлагалось проект закона о ратификации Договора, как не отвечающий интересам Российской Федерации, отклонить и рекомендовать Президенту Российской Федерации выступить с инициативой заключения международного договора с Украиной, оговаривающего, с учетом исторического правооснования, статус Крыма, города-героя Севастополя, русского языка, граждан Российской Федерации и российских соотечественников на Украине{100}.
Были еще интересные и глубокие заключения видных ученых, критиковавших концептуальные положения Договора, но фамилии которых я не упоминаю по известным соображениям.
Характер отмеченных большинством экспертов недостатков Договора был настолько серьезен, что его ратификация была отложена, по крайней мере, на полгода.
Трудно не согласиться с теми, кто считал, что как бы ни было велико стремление России скорейшим способом наладить отношения с Украиной, реальная ситуация для принятия столь ответственного и обязывающего документа, действие которого нацелено на вступление в XXI век, в декабре 1998 года еще не созрела. Это был, очевидно, тот самый случай, когда «подталкивание» к «ускорению» принесло, как показали последующие события, больше вреда, чем пользы.
История принятия важнейших международно-правовых документов наглядно показывает, что твердость в отстаивании своих принципиальных формулировок, национальных интересов и ценностей в конечном счете вызывает у оппонентов большее уважение и приносит прямую выгоду, нежели популистское заигрывание с ними и попытки завоевать к себе «расположение» мягкостью и уступчивостью. Подобная тактика однозначно воспринимается другой стороной как проявление слабости и используется затем для наращивания на нее политического давления.
Время показало, что отказ от форсированного подхода к ратификации Договора с Украиной с ясным заявлением российской стороны о мотивах этого шага поставил бы руководство и общественность Украины перед необходимостью более серьезного и ответственного подхода к развитию отношений с Россией. На первый план выходила главная и общая забота: что и как надо было сделать для того, чтобы превратить Договор о дружбе и благих намерениях двух президентов в подлинно равноправный и недвусмысленный документ программного, исторического характера, достойный многовекового братства двух великих народов{101}.
Председатель Комитета Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками Г.И. Тихонов уделил в заключении особое внимание судьбе Черноморского флота. В частности, он отметил, что в Соглашениях по Черноморскому флоту от 9 июня 1995 года не оговорены международные обязательства Российской Стороны по соблюдению уровней обычных вооружений для береговых частей Черноморского флота, предусмотренных Договором об обычных вооруженных силах в Европе от 19 ноября 1990 года. Указанные Соглашения не могли быть ратифицированы по следующим причинам:
1. В международно-правовом отношении Соглашения закрепляют юрисдикцию Украины над территорией Крыма и городом-героем Севастополем — главной базой Черноморского флота, что противоречит Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 года № 2809-1 «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году», Постановлению Верховного Совета Российской Федерации № 5359-1 от 9 июля 1993 года «О статусе города Севастополя», а также позиции Государственной Думы о принадлежности Крыма и Севастополя России, которую она выразила в Обращении Государственной Думы к Верховному Совету Украины в связи с принятием Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации Федерального закона «О прекращении раздела Черноморского флота» от 23 октября 1996 года и запросе Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации о соответствии Конституции Российской Федерации Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года д. № 761/2 «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр» и Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 года № 5359-1 «О статусе города Севастополя» (Постановление Государственной Думы № 948-1 ГД от 7 июля 1995 года).
2. Указанные Соглашения не соответствуют принятому 23 октября 1996 года Государственной Думой Федеральному закону «О прекращении раздела Черноморского флота», положения которого обусловливают решение проблем Черноморского флота с урегулированием всего комплекса взаимоотношений между Российской Федерацией и Украиной, включая политические, экономические, военно-политические отношения и положение русского населения и его статуса на Украине.
3. Отдельные положения Соглашения между Российской Федерацией и Украиной о статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины (ст. 19) предусматривают передачу юрисдикции в отношении отдельных дел о преступлениях, совершенных лицами, входящими в состав воинских формирований, или членами их семей, Украинской Стороне и ее компетентным органам, что лишает российских граждан гарантий прав и свобод, предусмотренных главой 2 Конституции Российской Федерации.
Отметим, со своей стороны, особенности заключений по договору:
1. В них давалась всесторонняя оценка статей Договора с учетом сложившихся исторических и правовых реалий, в первую очередь общего прошлого Российской Федерации и Украины, а также существования крупных политико-правовых проблем, обусловленных изменением организационной, территориальной, социальной структуры и наименования субъекта международного права, ранее называвшегося СССР;
2. История отечественной государственности, Киевская Русь, исторически единые славянские корни русской и украинской национальности, проживание веками совместно русских и украинцев на единой территории и в рамках одного государства, административно-территориальное, а не национально-этническое деление в бывшем Союзе ССР между РСФСР и Украинской ССР, эти и многие иные особые обстоятельства исторического характера не получили адекватного юридического отражения в содержании Договора. Оставлены без договорного учета и исторически сложившаяся взаимозависимость экономики регионов современной России и Украины, их общие природные ресурсы и необходимость согласованного управления ими;
3. Совершенно не подготовленным представляется договорное подтверждение нерушимости «существующих» между Россией и Украиной границ (статья 2 Договора). Ведь Верховный Совет Украины исходит из того, что процесс делимитации и демаркации границ между Россией и Украиной не завершен, требует ускорить этот процесс (пункт 2 стр. 2 текста Обращения); об этом поспешил заявить и действующий Президент Украины Янукович; Украина исходит при этом из того факта, что многомиллионные расхода на обустройство государственной границы между Российской Федерации и Украиной должна нести Россия.
Едва ли возможно в такой ситуации подтверждать в Договоре нерушимость границ, которые еще не определены и не обозначены. Не ставя под сомнение приверженность международно-правовому принципу нерушимости границ, прежде всего границ России, Украины с третьими государствами, представляется уместным напомнить одну из формул Хельсинкского акта: государства-участники «считают, что их границы могут изменяться в соответствии с международным правом, мирным путем и по договоренности». Наспех сляпанные договорные формулы о российско-украинских границах не стабилизируют, а, наоборот, вносят путаницу в исторически сложившийся правовой режим границ.
