Юрий Пуздрач - История российского конституционализма IX–XX веков
Наконец, весь ход развития высших учреждений России, краткий анализ их полномочий и властных возможностей говорят о том, что все эти органы были приспособлены лишь к обеспечению самодержавной власти, не могли претендовать на роль представительных учреждений и какого-либо ограничительного значения для осуществления абсолютной монархии не имели.
Как известно, развитие русского самодержавия хронологически принято подразделять на два периода. Первый датируется XVI–XVII вв., когда монарх пользовался своими правами, в той или иной мере прислушиваясь к мнениям и настроениям боярской и вообще служилой аристократии. Второй же период – эра абсолютной монархии, относящейся к XVIII–XX вв., периоду зарождения капиталистических отношений. Были ли в России во втором периоде развития российского самодержавия государственные органы, реально ограничивающие власть монарха? Ответ на этот вопрос напрашивается явно отрицательный.
Сенат.[557] Указом от 22 февраля 1711 г. в Российском государстве был учрежден Правительствующий Сенат – высший орган управления, который в XIX в. был преобразован в высший орган суда и надзора. По мысли Петра I, он должен был заменить Боярскую думу. Сама формулировка именного указа – «Определили мы быть для отлучек наших Правительствующий Сенат для управления…»[558] – говорит о многом: Сенат как коллегиальный орган нужен не для осуществления власти, а для управления страной в отсутствие царя.[559] Создавая Сенат, Петр, видимо, предполагал временный характер его деятельности; во всяком случае, четких указаний о его постоянных правах, обязанностях и месте в правительственном механизме разработано не было.[560]Логика последующих указов царя говорит о том, что этот орган создавался на случай отсутствия царя, и поэтому потребность в нем была сиюминутная, а полномочия носили преимущественно частный, разовый характер.[561] Он состоял из назначенных царем девяти членов из числа высших военных и гражданских чиновников. Комплектуя первый состав сенаторов, Петр I использовал относительно новый для России принцип организации государственного органа.[562] Во-первых, число сенаторов было более чем в десять раз меньшим, чем число членов Боярской думы, что говорило о рабочем назначении этого органа. Во-вторых, сенаторы не делились на чины, тем самым подчеркивалось их равное положение при принятии решения.[563] В-третьих, вводилось правило коллегиального обсуждения текущих дел, ибо «все лучшее устроение через советы бывает».[564] В-четвертых, выбор сенаторов зависел не от породы и родовитости кандидата, а исключительно от его компетентности и служебного соответствия. Поэтому первые члены Сената не причислялись к вершине политической иерархии России, не были выдающимися деятелями и особо приближенными к царю людьми.[565] Последний принцип привел к конфликту между сенаторами и теми высшими сановниками, которые имели самостоятельную область управления, например войском, флотом, иностранными делами. Они не воспринимали Сенат как орган, которому принадлежит вся исполнительная власть.
Предполагая возможность подобных конфликтов при исполнении решений Сената, Петр I в начале марта того же года издает Указ «О власти и ответственности Сената», которым обязывает все чины управления во время «всегдашних наших в сих войнах отлучках» полному послушанию «управительному» Сенату, «как нам самому».[566] Казалось, власть Сената приравнивалась к власти царя, однако последующий текст Указа предполагал жесткий разбор деятельности сенаторов.[567] Эта практика царского контроля над Сенатом в дальнейшем привела к тому, что шесть сенаторов в течение первых шести лет работы были привлечены к ответственности.[568] Кроме того, отношения между сенаторами и высшими сановниками государства привели к определенной зависимости Сената от особ,[569] пользующихся покровительством императора. Часто сенаторы в своих решениях руководствовались мнением «верховных господ».[570]
В дальнейшем Сенат не был упразднен и не прекращал своей деятельности во время пребывания Петра в столице, как бы освобождая его от текущих дел управления. Этот законосовещательный орган осуществлял надзор за деятельностью коллегий, являлся судебно-апелляционной инстанцией. Его указы первое время распространялись наравне с указами именными. Такой порядок был прекращен после окончания военных действий, когда Петр I стал больше уделять внимания внутренним делам.[571]
В 1715 г. при Сенате была учреждена должность генерального ревизора, или надзирателя указов, который имел право докладывать царю об отступлении Сената от царских указов. С 1722 г. вводится должность экзекутора, в обязанности которого входило исполнение сенатских указов.[572] Наконец, в 1722 г. Петр I учредил должность генерал-прокурора, который должен был «накрепко смотреть, чтобы Сенат в своем звании праведно или нелицемерно поступал», и доносить императору о всех возможных нарушениях, допускаемых сенаторами.[573] Петр I называл эту должность «оком государевым».
Следовательно, хотя по полномочиям и составу Сенат и можно причислить к влиятельным учреждениям, однако никак нельзя назвать его органом, ограничивающим власть монарха. Более того, петровский Сенат не имел даже прежнего значения Боярской думы, не был учреждением политическим, ибо Петр не очень в нем нуждался.[574]
После смерти Петра I значение Сената постепенно уменьшается. В 1741 г. Анна Иоанновна предприняла попытку возродить Сенат в его бывших полномочиях, однако в 1756 г. Елизавета Петровна снова ограничила его функции. В 1763 г. Екатерина II, реализуя предложения Н. И. Панина, провела реформу Сената, ограничив его полномочия судебными функциями. В 1802 г., после создания министерств, Сенат стал высшим органом суда и надзора, а его глава – министром юстиции и одновременно генерал-прокурором. Таким образом, в XVIII и XIX вв. под именем Сената в России существовали различные учреждения. Место высшего законосовещательного учреждения в России занял Государственный Совет.
Петр I, ликвидировав Боярскую думу, частично заменил ее Сенатом и Ближней канцелярией Его царского Величества.[575]Кроме того, уже при Петре существовал тайный совет, занимавшийся преимущественно делами внешней политики. Петр, правда, находил, что этой компетенции недостаточно, и предполагал создать такую коллегию, которая являлась бы законодательным и высшим правительственным учреждением России.[576] Обеспокоенность Петра была понятна: у него не было наследника, достойного его устремлений.
В послепетровское время появляется целый ряд попыток создания подобных учреждений с функциями ближайшего к монарху совещательного органа. Среди них Верховный тайный совет, созданный при Екатерине I в 1726 г. Он учреждался «в шести персонах»[577], которые были «по должности своей яко первые министры». «Президентом» Совета считалась сама императрица. В компетенцию Совета входило обсуждение всех важнейших государственных дел, вопросов внешней политики, законодательства, назначение новых налогов, высших должностных лиц, пожалование чинами и имениями, надзор за всеми коллегиями и судом, а также право помилования. При этом действия Совета полностью совпадали со сферами, где «власть монарха действует непосредственно». Однако этот орган был не самостоятельным учреждением, отдельным от верховной власти, а вспомогательным (подобно Боярской думе) при верховной власти. Сам по себе Совет не имеет никакой собственной власти, он действует только от имени монарха. Есть, правда, одна особенность – императрица обещала не принимать помимо совета доносов, но речь в данном случае шла о частных вопросах, а не об ограничении монаршей власти, поскольку Совет мог издавать законы, но монарх – принимать их помимо Совета.[578]
Верховный тайный совет был преобразован Анной Иоанновной в Кабинет – орган, подобный по своему значению Совету.[579]Кабинет был учрежден при дворе Ее Императорского Величества в 1731 г. Это был личный совет царицы, который состоял из трех министров «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел», решавшихся императрицей. Акты, подписанные всеми членами Кабинета, были равны высочайшим указам. В 1741 г., после воцарения Елизаветы Петровны, Кабинет был упразднен.[580]
В конце царствования Елизаветы был образован особый Совет – «Конференция министров при высочайшем Дворе». Он состоял из четырех человек и занимался решением вопросов, касающихся преимущественно внешней политики. В дальнейшем компетенция этого органа была расширена до «весьма важных государственных дел», и конференция начала вступать в конфликт разделения полномочий с Сенатом, однако это продолжалось недолго и закончилось со смертью Елизаветы. Более того, новый орган так и не приобрел характера постоянно действующего государственного учреждения.[581]
