Юрий Пуздрач - История российского конституционализма IX–XX веков
В конце царствования Елизаветы был образован особый Совет – «Конференция министров при высочайшем Дворе». Он состоял из четырех человек и занимался решением вопросов, касающихся преимущественно внешней политики. В дальнейшем компетенция этого органа была расширена до «весьма важных государственных дел», и конференция начала вступать в конфликт разделения полномочий с Сенатом, однако это продолжалось недолго и закончилось со смертью Елизаветы. Более того, новый орган так и не приобрел характера постоянно действующего государственного учреждения.[581]
Конференция была заменена Петром III в 1762 г. Советом, который в том же году был преобразован Екатериной II в Совет при высочайшем присутствии. Однако царица, как и Петр, не нуждалась в учреждениях подобного рода.
При Александре I этот орган назывался «непременным Советом»,[582] пока, наконец, в январе 1810 г. Александр I по предложению М. М. Сперанского не преобразовал его в Государственный совет, в котором предполагалось рассматривать все законопроекты перед утверждением императора. Государственный совет не обладал законодательной инициативой, внесение в него законопроектов определялось волей императора. В его состав входили члены всех департаментов и министры по должности и назначаемые императором из числа высших сановников. Председательствовал на заседаниях сам царь или лицо, им назначенное.[583] Совет должен был рассматривать все внесенные министрами законопроекты, уставы, сметы и штаты государственных учреждений, важные государственные мероприятия. После одобрения решения Совета представлялись на утверждение государя, после чего «величайте утвержденное» мнение Государственного совета становилось законом.
Государственный совет состоял из четырех департаментов:
– департамента законов, который рассматривал законопроекты общегосударственного значения;
– гражданских и духовных дел, ведавшего вопросами юстиции, полиции и духовного ведомства;
– государственной экономии, занимавшегося финансами, промышленностью, наукой, торговлей и др.;[584]
– военного, ведавшего военными делами.
Кроме того, с 1832 по 1862 г. существовал департамент Царства Польского, а в начале XX в. в его структуре был департамент промышленности, наук и торговли. Кроме департаментов, в структуру Совета входили канцелярия, комиссии, отделения.
Роль Государственного совета не всегда была одинакова. Окончательное определение его места в системе государственных учреждений как законосовещательной инстанции было осуществлено в царствование Николая I.[585] Однако в 80-е гг. XIX в. его роль падает, а свою основную функцию он делит с Комитетом министров.
После учреждения в 1906 г. Государственной думы Государственный совет, наряду с последней, получил право законодательной инициативы и стал полупредставительным органом. В это время Государственный совет состоял наполовину из членов, назначенных императором, наполовину – из выбранных сроком на 9 лет (от Синода – 6 человек, от губернских земских собраний – по одному человеку, от дворянских губернских и областных обществ – 18 человек, от академиков и профессоров университетов – 6 человек, от промышленников и торговцев – 12 человек, от Сейма великого княжества Финляндского – 2 человека). Выполняя функции верхней палаты парламента, совет обсуждал рассмотренные Государственной думой законопроекты до утверждения их императором.
Таким образом, укрепление самодержавия в России осуществлялось посредством усиления бюрократической роли аппарата управления и сопровождалось устранением всех политических сил в государственном аппарате и тех органов государства, которые могли противостоять царской власти или чем-либо ее ограничить. В связи с этим ни Сенат, ни Государственный совет, ни какой-либо другой орган Российской империи не могли претендовать на роль ограничителей абсолютной монархической власти, которая существовала в России более двух столетий.[586]
В этот период в частном порядке и на общегосударственном уровне разрабатывались многочисленные проекты реформ, целью которых было и смягчение абсолютизма, и ограничение самодержавия, и даже отмена монархической формы правления. Этим предложениям не суждено было сбыться. Однако анализ этих частных и государственно-правовых проектов имеет немаловажное значение не только для осознания эволюции конституционных идей в России, но и для понимания развития общественного правосознания и уяснения времени и сроков его перехода от монархического к республиканскому.
Глава 3
Реформы Петра I и их значение в формировании основ российской бюрократии
§ 1. Юридическое оформление самодержавия и аппарата государственного управления в период правления Петра I
Петр I. Пожалуй, нет ни одной исторической личности, равной Петру, действия и поступки которой так неоднозначно оценивались бы как современниками, так и потомками.[587] Существует множество противоречивых свидетельств, научных работ, каждая из которых вполне убедительно доказывает тот или иной взгляд на его политику и результаты проводимых реформ.[588]
Прежде чем начать разговор о петровском правлении, необходимо оговорить границы исследования. Личность Петра, анализ причин, хода и последствий его реформ интересны нам только с точки зрения ответа на два вопроса. С одной стороны, интересно узнать, как качественно укрепилось самодержавие и как изменилось российское государство? С другой стороны, этот период русской истории интересует нас еще и потому, что именно во времена Петра в Россию регулярно и без какого-либо серьезного ограничения начали поступать передовые философские и свободолюбивые идеи с Запада. Итак, были ли при Петре попытки реформирования власти с целью ослабления самодержавия? И если были, то в чем их своеобразие, на основе каких общественно-политических идей они планировались и с какими историческими событиями связаны?
Напомню, что именно к XVIII в. в Европе появляется множество всевозможных идеологических направлений, идеями которых пользовались не только Петр и его сторонники, но и люди, размышляющие о конституционном направлении развития. Таким образом, укрепив монархию, Петр одновременно создал условия[589]для ее ограничения, которые после его смерти привели к многочисленным, ставшим практически регулярными попыткам изменить существующий порядок в России. Здесь, думаю, важно обратить внимание на очень интересную мысль В. О. Ключевского. Он писал, что в процессе нашего культурного сближения с Западной Европой надо различать два момента: культура, почувствовавшая себя слабейшей, сближалась с той, которую она признавала более сильной; при этом сближении мы от одного влияния переходили к другому.[590] Следовательно, опыт византийского и монгольского влияния, который в свое время восприняла и смешала в своей государственно-политической практике Россия, в описываемое время активно, а при Петре даже насильственно дополнился опытом Запада. В развитие этого положения позволю себе сослаться еще и на мнение А. С. Пушкина, совершенно справедливо утверждавшего, что Россия никогда не имела ничего общего с остальной Европой, что Европа в отношении России всегда была столь же невежественна, как и неблагодарна,[591] наконец, что история России требует другой мысли,[592] другой формулы,[593]т. е. не укладывается в рамки западной политической культуры.
Действительно, самосознание народа и изысканность власти могут развиваться как бы в двух режимах: консерватизма, основанного на различного рода замкнутости, и заимствования в результате столкновения с другими народами, – а в дальнейшем творчески перерабатывать этот положительный и отрицательный опыт развития.[594] Оба варианта совершенно естественны и обычны для истории большинства народов, однако второй явно предпочтительнее.
Соприкоснувшись с варягами, русские призывают Рюрика, а с ним приходят норманнские и западно-прибалтийские порядки; после столкновения с греками Россия принимает православие; с кочевниками, татарами приходит иная организация, в конечном итоге приведшая к объединению России и появлению государства, основанного на новых принципах. Следовательно, воспринимая и заимствуя чужое, Россия училась. В дальнейшем же торговые контакты и борьба с немцами и шведами в Прибалтике, а также с литовцами и поляками на Западе привели не столько к обмену информацией о различных путях развития или, скажем, обмену в рамках культуры, теологии или технологий, сколько к внутреннему обособлению.
Границы государства закрываются;[595] чтобы попасть за пределы России, теперь необходимо обратиться с челобитной к царю. Д. Флетчер в своей книге «О государстве Российском…» достаточно точно описывает отношения с Западом. Он, в частности, пишет, что власти «стараются не допустить ничего иноземного, что могло бы изменить туземные обычаи»,[596] русским людям «не дозволяют путешествовать, чтобы они не научились чего-нибудь в чужих краях[597] и не ознакомились с их обычаями»,[598] «все границы охраняются чрезвычайно бдительно, а наказание за подобную попытку, в случае, если поймают виновного, есть смертная казнь и конфискация всего имущества».[599]
