Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
Симметричность связана с различными привилегиями, предоставленными республикам и другим субъектам Российской Федерации, что закреплено в соглашениях о разграничении компетенции.
Одной из особенностей Российской Федерации является наличие регионального фактора. Если принять во внимание размеры страны и ее разнообразие, то можно сделать вывод что регионализм имеет глубокие корни. Формирование гражданского общества в России имеет региональное влияние, включает региональные конфликты, в которые могут быть вовлечены общественные движения.
Регионализм выражает специфические бюрократические и социальные интересы, которые активно поддерживаются региональными лидерами с использованием разнообразных политических ресурсов для обретения самостоятельности, привлечения инвестиций, для независимости от контроля со стороны общества.
Всю совокупность горизонтальных отношений российских регионов можно разделить на взаимоотношения в рамках межрегиональных объединений (ассоциаций) субъектов Российской Федерации, взаимоотношения самих межрегиональных объединений и прямые отношения субъектов Российской Федерации.
Реализуя прямое сотрудничество между собой, субъекты Российской Федерации заключают договоры и соглашения в различных областях, относящихся к их ведению. В основном заключаются соглашения в области экономики.
Наиболее эффективным представляется сотрудничество субъектов Российской Федерации в рамках создаваемых ими объединений. В настоящее время практически все российские регионы входят в какое-либо из восьми существующих межрегиональных объединений (ассоциаций). Некоторые из субъектов входят в два объединения. Нормативной базой деятельности межрегиональных ассоциаций являются как акты федерального уровня, так и внутренние документы объединений – уставы, учредительные договоры, регламенты. Федеральные акты, в частности, фиксируют принципы формирования и деятельности ассоциаций: добровольность участия, взаимовыгодные и взаимоответственные обязательства между участниками, финансовая независимость членов ассоциаций с передачей им функций по формированию фондов финансовых и товарно-материальных ресурсов, координация совместных усилий и расходования средств[119].
В настоящее время межрегиональные ассоциации представляют собой довольно мощные как в экономическом, так и в политическом плане объединения субъектов Российской Федерации, не считаться с которыми федеральный центр уже не может. Именно поэтому центр стремится создать правовые способы регулирования этих отношений: уставы этих объединений должны быть утверждены федеральным Минюстом, принимаются исполнительные акты по отдельным либо по всем ассоциациям.
Ассоциации привлекаются для решения важнейших вопросов, в частности для предварительного обсуждения проектов федерального бюджета на очередной год. Однако центральная власть стремится не допустить политизации этих объединений.
В мае 1994 г. в Совете Федерации был подписан «Протокол о намерениях по взаимодействию между Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», а в июле 1994 г. было заключено «Соглашение о сотрудничестве между Федеральным Собранием Российской Федерации и межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»[120].
Центр стремится использовать фактор интеграции для дальнейшего объединения субъектов Федерации. В то же время ассоциация не свободна от ряда проблем. Часто идет расхождение региональных интересов в отношениях между политически более независимыми республиками и остальными субъектами.
1997–1998 гг. были временем относительной стабилизации в стране. Темпы спада промышленного производства снизились, а к 1998 г. наметился небольшой рост. Это дало повод региональным элитам поставить вопрос о новых формах интеграции. Их оценка деятельности ассоциаций экономического взаимодействия существенно меняется: ассоциация рассматривается как важный, но все же переходный механизм к новым, более эффективным формам интеграции. Во второй половине 1997 г. в Свердловской области, выступившей в роли региона-интегратора, был разработан проект Договора об Уральском экономическом союзе, предполагаемыми участниками которого должны были стать республики Башкортостан, Коми, Татарстан, Удмуртия, Курганская, Оренбургская, Пермская, Свердловская, Тюменская и Челябинская области. Будучи по своей правовой природе межрегиональным договором, он не предусматривал создания нового субъекта Российской Федерации на основе объединения регионов, однако закладывал основы для заключения других межрегиональных договоров и принятия правовых актов Союза, обязательных для его участников в случае их ратификации. Проект предусматривал создание органов Союза – Высшего Совета, Межпарламентского Собрания и Исполнительного Комитета. Финансирование совместных мероприятий и содержания органов Союза должно было обеспечиваться за счет отчислений участниками из своих бюджетов и иных поступлений. Создание Союза могло повлечь за собой появление своеобразной промежуточной государственной формы – некоего симбиоза укрупненного субъекта Российской Федерации и межрегиональной организации.
Подписание подобного Договора могло быть воспринято как очередной демарш против центра, означающий новый виток противоборства. Однако к началу 1998 г. идея Союза была отодвинута на второй план в связи с обострившейся политической ситуацией в высших эшелонах власти в Москве.
В течение 1998–1999 гг. наблюдался новый поворот к эволюции ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. Они более и менее интегрируются в вертикаль исполнительной власти страны. Эта тенденция особенно усилилась после финансового кризиса 1998 г. При премьере Е. М. Примакове руководители ассоциаций вошли в состав Правительства РФ – по статусу они были приравнены к федеральным министрам[121]. После этого вопрос о создании Союза и заключении соответствующего договора на Урале больше не поднимался.
В апреле 1999 г. Государственной Думой, а затем и Советом Федерации был одобрен и направлен на подписание Президенту Федеральный закон «Об общих принципах деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», который предусматривает весьма скромные права данных организаций по сравнению с первоначальным проектом закона, вынесенным на рассмотрение депутатам в октябре 1998 г.
Первый вариант законопроекта предполагал продолжение политики интегрирования ассоциаций в исполнительные органы государственной власти. Им предусматривалось наделение ассоциаций широкими правами по участию в работе правительственных комиссий; участию в разработке региональных разделов программ развития территорий при формировании федеральной программы развития, федерального бюджета; по представлению интересов регионов в Правительстве и Федеральном Собрании, а также в организациях Межгосударственного экономического комитета стран СНГ. Причем речь уже не идет о децентрализации власти. Ставка делается на укрепление единой централизованной вертикали исполнительной власти, включающей уровень Федерации, ее субъектов, а также местного самоуправления. В этой цепочке ассоциациям отведена особая роль: «Ассоциации экономического взаимодействия должны в полной мере овладеть функциями надежных организаторов информационных потоков и управленческих решений между федеральными органами государственной власти и государственной властью субъектов Федерации»[122].
Республики стали важнейшей ареной политической жизни, в них вырабатываются и реализуются различные политические программы.
Одна из особенностей российской демократии – наличие нескольких центров политической власти (Президент, Правительство, Государственная Дума, Совет Федерации и региональные лидеры), которые сдерживают и уравновешивают друг друга. Несмотря на формальные полномочия, которые Конституция предоставляет Президенту, на практике его власть ограничена. Если Президент попытается действовать абсолютно независимо, реакция других центров власти может привести к разрушению существующего конституционного порядка.
Центр включает в себя не только исполнительную и судебную власть, но также и представительный законодательный орган.
Верхняя палата Федерального Собрания – Совет Федерации – одновременно является и федеральным, и представительным органом субъектов Федерации. Совет Федерации – одна из форм участия регионов в общенациональном политическом процессе, он действует как важный объединяющий фактор. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого из 89 субъектов Федерации. Конституцией РФ 1993 г. Совету Федерации предоставлены широкие полномочия. В 1993 г. члены Совета Федерации избирались населением, а с 1996 г. в его состав стали входить руководители исполнительных и законодательных органов власти субъектов Федерации. В 2000 г. принцип формирования несколько изменился. Вместо руководителей регионов в него будут входить его представители, однако замена руководителей их представителями процесс длительный, делается это для того, чтобы не возникло обид со стороны региональных лидеров.
