Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
Пункт «а» ст. 71 гласит: «…принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением» находятся в ведении Российской Федерации. В то же время ст. 136 устанавливает, что поправки к гл. 3–8 Конституции РФ принимаются после одобрения органами законодательной власти не менее чем ⅔ субъектов Российской Федерации.
Существует определенная неполнота конституционного регулирования, в частности, ч. 3 ст. 5 Конституции РФ не закрепляет принцип конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а определяет вытекающий из него принцип разграничения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.
Долгое время существовала трудность в толковании ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Части 1 и 2 сохраняли нерешенным вопрос, могут ли по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов приниматься акты Президента РФ и Правительства РФ. Конституционный Суд РФ этот пробел разрешил в процессе рассмотрения конституционности отдельных положений Федерального закона, в частности Лесного кодекса РФ.
В своем Постановлении от 9 января 1998 г. Конституционный Суд РФ, ссылаясь на ст. 90, 115, 125 (п. «а» ч. 2) Конституции РФ, указал на то, что Президент РФ и Правительство РФ также принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения[114].
Реализация Конституции, в частности ст. 72, ставит вопросы: к какому виду предметов ведения относятся государственная служба, миграция, социальное обслуживание и ряд других? В ряде случаев такие пробелы восполняются двухсторонними договорами между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, где такие сферы относятся к совместному ведению. С другой стороны, в соответствии со ст. 72 и 76 Конституции РФ, конкретизация предметов совместного ведения возможна лишь с помощью федеральных законов.
После появления Федеративного договора в марте 1992 г. в литературе не только по государственному праву, но и по истории, философии, экономическим наукам стала активно проводиться мысль о том, что Российская Федерация перестала быть конституционной федерацией, превратилась в новую форму – договорную федерацию. Реально это означало, что происходит замена правовых приоритетов: на первое место выходит договор, именно он составляет фундамент всей федерации, ее главный правовой акт. Конституция в договорной федерации уходит в тень.
В действительности договорной федерации нет, поскольку основным правовым документом федерации является Конституция РФ, а не договор.
В настоящее время среди ученых-юристов продолжает идти спор: какой путь предпочтительнее для Российской Федерации – конституционный или договорный? Можно привести мнения ряда известных ученых. Так, Л. Болтенкова считает, что двухстороннее регулирование государственно-властных полномочий участниками федеративных отношений создает гибкую модель федерализма, позволяет учитывать и согласовывать как интересы Российской Федерации в целом, так и ее субъектов[115].
Г. Марченко считает, что договорный процесс положил начало «эрозии российского государства как конституционной федерации» и постепенно превращает его в «договорное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств»[116].
Интересные мнения высказали участники «круглого стола», состоявшегося 28 мая 1997 г., по проблемам российского федерализма на современном этапе[117].
Так, А. Н. Аринин, заместитель председателя Комитета по делам федерации и региональной политики Государственной Думы, кандидат философских наук, отметил, что существует ряд стереотипов, которые трудно преодолеть. Он задает вопрос: панацея ли федерализм от тех проблем государственного развития страны, которые мы сегодня переживаем? Насколько эффективен спор унитаризма и федерализма? Раскрывая этот вопрос, А. Н. Аринин говорит, что у нас в научных кругах принято придавать унитаризму зловещий смысл, а федерализму – прогрессивный. Он не соглашается с этой оценкой, приводя в качестве примера демократические режимы в таких странах, как Швеция, Финляндия, Франция, Норвегия, Италия, Испания.
Говоря о стереотипах, А. Н. Аринин отмечает еще один аспект. Есть мнение, что только федерация обеспечивает формирование гражданского общества. Однако это далеко не так. Ссылаясь на пример России, можно сказать, что у нас гражданское общество формируется гипертрофированным образом, так как экономические законы и правовое обеспечение этих законов не соответствовали времени. Гражданское общество – это не продукт развития федерализма, а продукт правового государства.
Еще одна методологическая проблема было поднята на данном «круглом столе». Федерализм у нас в стране отождествляется с решением национального вопроса. Однако это можно отнести к наследию той национальной политики, которая прикрывала этнический максимализм, когда в общественное сознание был внесен элемент признания того, что каждый народ, нация имеет право на свое государство. Несколько десятилетий государство проводило такую политику, и эта мысль укоренилась в обществе. Неосторожно брошенная Б. Ельциным фраза: «Берите столько власти, сколько вы сможете проглотить», была воспринята однозначно, как превращение своих автономных республик в суверенные республики, как превращение автономных областей в республики и т. д. Национальный вопрос был практически сведен к созданию государства, в котором каждый народ наделялся своим государственным образованием. Между тем мировая практика показывает, что в мире существует свыше трех тысяч народов, а государств всего двести.
Одним из серьезных пробелов в Конституции РФ является неопределенность в основах ответственности органов государственной власти и должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов за несоблюдение Конституции РФ, федеральных законов, неисполнение решений судов. Не определены возможность применения институтов федерального вмешательства, досрочного роспуска органа государственной власти, а также отстранения от должности должностных лиц.
Существуют две основные модели государственно-правовой ответственности между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов – позитивная и негативная.
Позитивная ответственность реализуется через финансово-экономические рычаги. Эта ответственность возникает, например, в федерации США. Там ответственность – следствие выделения денежных субсидий под программы с определением для регионов условий реализации этих программ. За их выполнением устанавливается жесткий контроль.
Негативная юридическая ответственность возникает, например, в таких странах, как Германия, Австрия, Индия, где на конституционном уровне определены институты федерального вмешательства. Ими являются досрочный роспуск законодательного органа, снятие с должности глав субъектов федерации, глав их исполнительной власти.
В конституционном праве существует понятие «асимметричный федерализм» – это своеобразный тип эволюции власти, который соответствует фактической асимметричности власти, унаследованной Россией от прежних времен. В то же время данный процесс осуществляется при недостатке эффективных формальных юридических правил, вследствие чего федерализм в России деформируется произволом и политическим неравенством. Все возрастающие различия в экономическом положении регионов составляют экономическую основу асимметричного федерализма.
Анализируя федерации Европы, можно сказать, что на континенте нет асимметричных федераций. Асимметрия порождает конкуренцию, в результате чего федеративные отношения находятся в состоянии постоянного изменения. В России, если определенные уступки делаются одному субъекту Российской Федерации, другие немедленно требуют таких же привилегий. Одновременно республики настаивают на сохранении своей специфики[118].
Симметричность связана с различными привилегиями, предоставленными республикам и другим субъектам Российской Федерации, что закреплено в соглашениях о разграничении компетенции.
Одной из особенностей Российской Федерации является наличие регионального фактора. Если принять во внимание размеры страны и ее разнообразие, то можно сделать вывод что регионализм имеет глубокие корни. Формирование гражданского общества в России имеет региональное влияние, включает региональные конфликты, в которые могут быть вовлечены общественные движения.
