Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
Согласно ст. 102 Конституции 1993 г., полномочия Совета Федерации достаточно велики. В Совете Федерации отсутствует партийная структура, представлены влиятельные региональные лидеры со своими взглядами и предпочтениями. Кроме того, Совет Федерации обладает действенным правом вето на законопроекты, принятые Государственной Думой. Будучи одновременно федеральным органом власти и органом представительства, Совет Федерации олицетворяет оба уровня суверенитета в стране. Он не только выражает интересы регионов, но и является верховным представительством субъектов Федерации на федеральном уровне и одновременно федеральным органом власти.
Не совсем ясен конституционный статус Совета Федерации. Он не является Сенатом, а его члены сенаторами. Способ формирования Совета Федерации отражает тенденцию к суверенизации регионов. Его члены не просто представители, а делегаты, которые заменяются после каждых новых выборов органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Их цель – не представлять национальные интересы, а выступать от имени своих субъектов Федерации.
Совет Федерации играет двойственную политическую роль, предоставляя региональным лидерам возможность действовать на федеральном уровне.
Особую актуальность имеет юридическое решение вопроса об основах ответственности Федерации и ее субъектов за несоблюдение Конституции РФ, федеральных законов, неисполнение решений судебных органов власти. Идет конкретизация и дополнение положений российской Конституции решениями Конституционного Суда РФ и федеральным законодательством, что позволяет обозначить определенные тенденции в развитии федеративных отношений. В решениях Конституционного Суда РФ просматривается тенденция дальнейшего развития России как централизованной Федерации. Так, Конституционный Суд РФ на основе анализа конституционных норм определил ряд жестких принципов в отношении организации государственной власти в субъектах Федерации (необходимость прямых выборов высших должностных лиц, целая система требований к балансу законодательной и исполнительной властей)[123].
Конституционный Суд РФ осудил противоречие в регулировании субъектами Федерации прав и свобод не только с Конституцией РФ, но и федеральным законодательством (признание неконституционными положений избирательных законов ряда субъектов Российской Федерации)[124]. Он определил, что принцип конкуренции законодательства по предметам совместного ведения означает не только право субъектов Российской Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование до принятия федерального закона, но и, наоборот, право федерального законодателя осуществлять правовое регулирование на территории субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения в случае, если данный субъект Федерации своевременно не выполняет соответствующих обязанностей и тем самым ущемляет конституционные права граждан[125].
Оправдана централизация судебной системы в Российской Федерации: она осуществлена в рамках федерального устройства.
Конституционный Суд РФ в своем определении от 12 марта 1998 г. подтвердил ранее высказанную им позицию (в Постановлении от 1 февраля 1996 г.) о единстве судебной системы и конституционности положений федерального конституционного закона, устанавливающего судебную систему в Российской Федерации[126].
В то же время нельзя допустить, чтобы централизация правового регулирования переходила в унитаризм. Распределение прав между Федерацией и ее субъектами должно осуществляться на основе федеративного характера связей.
Любая федерация, хотя и состоит из отдельных субъектов, представляет собой единое, целостное, союзное государство, не являющееся формой объединения самостоятельных государств. Это предопределяет наделение федераций многими чертами, которые характерны для государства унитарного. В первую очередь такими чертами являются единая союзная территория и верховенство центральной власти, действующей на всей территории государства.
Как было указано выше, в обычных условиях ведущую роль в обеспечении конституционных гарантий целостности федеративного государства, сдерживании центробежных тенденций играют факторы экономической и финансовой интеграции. Чем выше экономическая и социально-политическая организация общества, тем большее значение в нем имеют нормальные экономико-финансовые, хозяйственные механизмы обеспечения единства и территориальной целостности федеративного государства. Переходный характер общества, структурные реформы экономики сказываются на положении как федерации в целом, так и отдельных ее субъектов и зачастую ведут к усилению центробежных тенденций.
При этом основная нагрузка по обеспечению единства федерации нередко перемещается от обычных методов к чрезвычайным. Одним из последних является конституционный институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации, известный так же, как Институт интервенции, или Институт президентского правления[127].
Господствовавшая долгое время в отечественной юридической науке точка зрения, что право вмешательства федеральных властей в дела штатов (провинций) подрывает принцип федеративного устройства, по мнению Г. В. Александренко, неверна[128].
Неоднократно заявлявшееся намерение российского руководства провести децентрализацию и передать многие функции управления местным государственным органам в такой многообразной в национально-этническом, языковом, религиозном и культурном отношении стране, как Россия, столкнется со многими сложностями, и правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов мог бы помочь в решении многих проблем. Российская Федерация представляет собой единую государственность, значит, в ней должны строго соблюдаться федеральные законы, должно существовать единое экономическое пространство, должна быть обеспечена защита основных прав и свобод человека.
Предложения о разработке специального акта о федеральной интервенции (президентском правлении) высказывались еще в начале 90‑х гг.
Одной из авторитарных черт новой Конституции России 1993 г. является наделение Президента неквалифицированным, немотивированным и неограниченным – в условиях слабости законодательной и судебной власти – правом обеспечивать «осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации» (ч. 4 ст. 78).
А. Бланкенагель, известный исследователь российского конституционного права, профессор Берлинского университета, отмечает, что ни одна правовая система не является совершенной и нуждается в постоянном совершенствовании[129].
А. Бланкенагель приводит пример с Конституцией Германии, где не закреплено право на благоприятную окружающую среду, право на охрану здоровья и медицинское обслуживание и ряд других прав и даже обязанностей (платить налоги). Он считает, что отсутствие закрепления социальных прав в Конституции Германии является не пробелом, а умолчанием, ставшим результатом сознательного решения создателей немецкой Конституции. Поэтому утверждение, что в Конституции имеется пробел в регулировании того или иного вопроса, должно рассматриваться как свидетельство того, что сторонник подобного утверждения не разделяет политическую позицию и самой Конституции, и ее авторов по тому или иному рассматриваемому вопросу.
Судья Конституционного Суда РФ Г. А. Гаджиев полагает, что пробелы всегда предполагают определенные способы их восполнения. Он считает, что официальное толкование Конституции, осуществляемое Конституционным Судом, вряд ли можно отнести к способам восполнения пробелов, так как деятельность Конституционного Суда направлена на выяснение смысла конституционных положений, а не на создание новых норм[130].
А. А. Белкин, заведующий отделом общих проблем законности и теории прокурорского надзора НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, рассматривая текстуально-правовые конфликты в Конституции РФ 1993 г. и проблемы их преодоления, считает, что функция толкования Конституции используется Конституционным Судом в гораздо больших пределах, чем это определено самим техническим назначением толкования юридических норм[131].
Критерии анализа и оценки правовых актов и действий определяются общими целями и конституционными принципами в федеративном государстве. В Союзе ССР унитаристские правовые начала, содержащиеся в Конституции и законах Федерации, служили критерием для оценки степени допустимых правовых различий в республиках[132].
