Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
А. А. Белкин, заведующий отделом общих проблем законности и теории прокурорского надзора НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, рассматривая текстуально-правовые конфликты в Конституции РФ 1993 г. и проблемы их преодоления, считает, что функция толкования Конституции используется Конституционным Судом в гораздо больших пределах, чем это определено самим техническим назначением толкования юридических норм[131].
Критерии анализа и оценки правовых актов и действий определяются общими целями и конституционными принципами в федеративном государстве. В Союзе ССР унитаристские правовые начала, содержащиеся в Конституции и законах Федерации, служили критерием для оценки степени допустимых правовых различий в республиках[132].
Происходящее становление Российской Федерации как суверенного государства сопровождается формированием новой правовой системы. Формирование и развитие правовой системы характеризуется следующими конституционными признаками:
1. Закреплено двухуровневое построение правовой системы России и ее единство (ст. 1, 4, 5 Конституции РФ).
2. Урегулированы сферы исключительной и совместной компетенции Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72 Конституции РФ).
3. Установлены приоритеты законодательства Федерации и ее субъектов (ч. 5, 6 ст. 76 Конституции РФ).
4. Гарантирована самостоятельность субъектов Российской Федерации в сфере законодательства (ч. 2 ст. 5, ч. 4 ст. 76 Конституции РФ).
5. Допускается договорно-правовое регулирование внутрифедеральных отношений (ч. 3 ст. 11, ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ).
6. Введена общая процедура разрешения юридических споров, коллизий путем отнесения к ведению Федерации федерального коллизионного права (п. «п» ст. 71 Конституции РФ)[133].
Устанавливается конституционная презумпция приоритета федерального закона или нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по основаниям ч. 5, ст. 76 Конституции РФ.
Допускается временное правовое регулирование субъектами Российской Федерации вопросов совместного ведения до принятия соответствующего федерального акта.
Может быть установлено правило «перехода компетенции», когда в федеральном законе определяется срок издания субъектами Российской Федерации конкретизирующих законов[134].
В федеральном законе может быть признана возможность применения законов одного субъекта Российской Федерации на его территории, согласно установленным правилам.
Согласование правовых процессов в рамках общей правовой системы достигается благодаря ряду строгих правил.
Во-первых, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны действовать в пределах их компетенции, установленной Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации и законами. Запрещается игнорировать общегосударственные интересы Российской Федерации и интересы ее субъектов, признаваемые законодательством, и нарушать компетенцию органов государственной власти, которые призваны выражать эти интересы.
Во-вторых, органы государственной власти Российской Федерации обязаны направлять законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации проекты федеральных законодательных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Органы представительной власти субъектов Российской Федерации рассматривают проекты федеральных законодательных актов и дают предложения по доработке и обсуждению законопроектов в Федеральном Собрании.
Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти вправе согласовывать проекты важнейших правовых актов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут согласовывать проекты законодательных и иных правовых актов с соответствующими федеральными органами государственной власти[135].
В ходе согласования проектов законодательных и иных правовых актов преодолеваются разногласия и обеспечивается общий подход к их содержанию. При наличии неустраненных разногласий к проекту правового акта прилагается их мотивированный перечень, который подлежит обсуждению в процессе рассмотрения и принятия соответствующего правового акта.
Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны согласовывать свои действия в соответствии со ст. 72 Конституции РФ и положениями конституций и уставов ее субъектов.
Согласование связано с информированием, получением разрешения, составлением совместных программ мероприятий.
Взаимоотношения субъектов федерации включают в себя различные аспекты, в том числе экономическое, культурное и иные виды сотрудничества, определение механизма разрешения возникающих споров, их юридических последствий, прав и обязанностей участвующих в споре сторон; совместное участие в межрегиональных объединениях по ряду вопросов, представляющих взаимный интерес, и другие.
Всю совокупность отношений российских регионов можно разделить на три группы: а) прямые отношения субъектов Российской Федерации; б) межрегиональные отношения; в) взаимоотношения межрегиональных объединений.
Реализуя прямое сотрудничество между собой, субъекты Российской Федерации заключают договоры и соглашения в различных областях, относящихся к их ведению. Предметом таких договоров и соглашений являются в основном экономические связи.
Наиболее эффективным представляется сотрудничество субъектов Российской Федерации в рамках создаваемых ими объединений.
Новой гранью горизонтальных взаимоотношений в рамках Федерации является налаживание сотрудничества непосредственно между самими ассоциациями.
1.2. Проблема суверенитета в системе федерализма
Одной из теоретически самых сложных и дискуссионных проблем общей теории государства является проблема суверенитета в федеративном государстве.
Вопрос суверенитета начал интересовать философов с давних пор. Уже Аристотель живший в 384–322 гг. до н. э. выделяет один из важных признаков полиса (государства) самодостаточность. Самодостаточность значила у Аристотеля независимость государства от других государств и полное удовлетворение им своих потребностей. Но и в римском, и в феодальном обществах не знали еще понятия суверенитета.[136]
Теории вопроса в разное время посвящали свои работы российские ученые-правоведы. Еще в 40‑е гг. прошлого века советские ученые разрабатывали различные теории распределения суверенитета в федеративных государствах.[137]
Многие исследователи этого вопроса ссылаются на работы В. С. Шевцова. Труды В. С. Шевцова «Суверенитет Советского государства»[138], «Национальный суверенитет»[139], «Государственный суверенитет»[140] основаны на обобщении взглядов советских исследователей, касающихся федеративного устройства практически только СССР.
В последние годы появился ряд работ, посвященных исследованиям в области проблем суверенитета: труды М. С. Саликова[141], В. И. Скрыпника[142], исследования В. Лысенко[143], Л. Б. Тиуновой[144], сборник «Субъект Российской Федерации: правовое положение и полномочия»[145], статьи И. В. Левакина[146], Г. Гаджиева[147] и др. Важный вклад в теорию вопроса внес коллективный труд Института государства и права РАН под редакцией академика Б. Н. Топорнина «Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование)».[148]
Юридическую концепцию суверенитета достаточно четко изложил М. С. Джусунов в докладе, представленном в научно-экспертный совет при Председателе Совета Федерации России.[149] Он выделил ряд принципов суверенитета.
1. Принцип неотчуждаемости суверенитета. Он не нуждается в чьем-либо утверждении и не подлежит отмене.
2. Принцип неограниченности суверенитета. Никакая высшая общественная сила, разделяющая ценность демократии, не может по своему произволу ограничить суверенитет.
3. Верховенство власти как принцип суверенитета.
4. Неделимость суверенитета и разделение властей.
5. Неабсолютность суверенитета. Сущность суверенитета может быть истолкована как неограниченность и независимость власти лишь от власти других социальных субъектов. Независимость выражает неподчиненность воле другого субъекта.
6. Приоритет народного суверенитета перед государственным. Понятия «федерация» и «суверенитет» – ключевые в общей теории государства. В работах по теории государства и права нередко утверждается, что федерация – это составные государства, части которых (государства или государственные образования) обладают суверенитетом.[150]
