Коллектив авторов - Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики
Справедливости ради необходимо отметить, что до принятия Постановления № 62 суды отказывали во взыскании в качестве убытка штрафов. Суды указывали, что административный штраф как мера административного наказания является денежным взысканием. Штраф представляет собой административное наказание имущественного характера и, в отличие от гражданско-правового понятия убытков, не выполняет компенсационной функции. Убытки же по своей природе представляют собой реальный ущерб либо упущенную выгоду и подлежат обязательному доказыванию в силу ст.65 Арбитражного процессуального кодекса РФ. Кроме того, в соответствии с ч.3 ст.2 Гражданского кодекса РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в т. ч. к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством[630].
Цель данной статьи состояла в том, чтобы продемонстрировать правовые проблемы, лежащие на границе административно-правовых и гражданско-правовых отношений. Следует констатировать, что в гражданском праве накоплен огромный опыт регулирования отношений между равностоящими субъектами; его модели обладают несомненным потенциалом и в сфере государственного управления. Вместе с тем внедрение таких моделей в правовой механизм регулирования отношений власти-подчинения не должно приводить к умалению собственных функций административного права.
§ 6. Внутриведомственное обжалование как гарантия обеспечения единства применения антимонопольного законодательства и повышения его эффективности
Сформулированная арбитражными судами практика толкования и применения норм Закона о защите конкуренции, развитие рыночных отношений и кризисные явления в экономике показали, что общие положения антимонопольного законодательства, а также ряд иных правовых конструкций нуждаются в совершенствовании с новых позиций, отсутствие которых не может быть восполнено судебным толкованием. Многообразные экономические правонарушения, нередко совершающиеся под формальным прикрытием различных гражданско-правовых конструкций, выявили различные недостатки классических цивилистических институтов и категорий, в частности, таких, как осуществление и защита гражданских прав, недействительность сделок, публичный интерес, неопределенный круг лиц, свобода договора и другие, что обусловливает необходимость не только совершенствования законодательства, но и упорядочивания осмысления его действия и применения. Нарушение единства правоприменения сопряжено с дестабилизацией экономических отношений, причинением вреда правам и законным интересам субъектов предпринимательской деятельности и других участников гражданского оборота. Реализация общеправовых принципов равенства всех перед законом и судом, верховенство закона, воплощение основных начал гражданского законодательства, идей предсказуемости и справедливости правосудия возможно лишь при условии обеспечения единства правоприменения.
В целях обеспечения единообразия в применении действующего законодательства в сфере антимонопольного регулирования Федеральным законом «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135—ФЗ (далее – Закон о защите конкуренции) введена процедура внутриведомственного апелляционного обжалования решений территориальных антимонопольных органов в центральном аппарате Федеральной антимонопольной службы России (далее – ФАС России). Согласно п.2 ч.4 и ч.11 ст.23 Закона о защите конкуренции единственным основанием для внутриведомственного обжалования является нарушение обжалуемым актом единообразия в применении территориальными органами ФАС антимонопольного законодательства. К числу вопросов, по которым необходимо выработать единообразные подходы при рассмотрении антимонопольных дел, Стратегией развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013–2024 гг., утвержденной Президиумом ФАС России 3 июля 2013 г., отнесены: определение размеров ущерба и извлеченного дохода в результате нарушения антимонопольного законодательства; критерии оценки допустимости соглашений о совместной деятельности, методика доказывания фактов ограничения конкуренции, методика оценки ущерба публично-правовому образованию, а также хозяйствующему субъекту, причиненного в результате нарушения антимонопольного законодательства органами власти и др. (п.2.4.1. Стратегии).
В современном гражданском и арбитражном процессуальном праве, а также в административном судопроизводстве в качестве основания для отмены или изменения судебного постановления в порядке надзора применяется категория «единообразие в толковании и применении судами норм права» (ст.308.8 АПК РФ; 391.9 ГПК РФ; 341 КАС РФ). Следует подчеркнуть, что Верховный Суд Российской Федерации в настоящее время является единственным органом государственной власти, к компетенции которого относится оценка соответствия того или иного судебного акта требованиям единообразия правоприменения. Осуществление подобной оценки может производиться исключительно при пересмотре судебных постановлений в порядке надзора. Для нижестоящих судебных инстанций нарушение требования единообразия не является бесспорным основания для отмены рассматриваемого постановления. В то же время Конституционным Судом РФ отмечено, что ничем не ограниченное усмотрение правоприменительных органов… без ясно сформулированных законодателем норм…, создавало бы угрозу нарушения вытекающего из Конституции РФ общеправового критерия определенности и принципа юридического равенства, которое может быть обеспечено лишь при условии единообразного применения правовых норм, при их формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности и согласованности в системе действующего правового регулирования[631]. Ранее Конституционный Суд подчеркивал, что применение судами в ходе рассмотрения дела конкретных правовых норм должно соотноситься с разъяснениями, данными в постановлении Пленума Верховного Суда РФ, – иное может свидетельствовать о судебной ошибке, допущенной при разрешении дела[632].
Признавая позитивный смысл рассматриваемых норм процессуального права, следует отметить, что к настоящему моменту содержание понятия «единообразие правоприменения» остается неопределенным, что зачастую порождает противоречивые судебные акты высших органов судебной власти. Прежде чем говорить о проблемах обеспечения единства правоприменения при рассмотрении антимонопольных дел, с методологических позиций необходимо уяснить, что представляет собой юридическая категория «единообразие правоприменения». В правовой доктрине единство судебной практики определяется как «единообразное толкование и применение закона, являющееся следствием единообразной правовой квалификации аналогичных юридических дел»[633]. Данный подход с некоторыми пояснениями был отражен в актах Верховного суда Российской Федерации, основывающего единство судебной практики не только на нормах права, но также и на их судебном толковании[634]. Исходя из этого, М.Н. Семякиным сделан вывод, что в практической деятельности используется понимание конструкции единства судебной практики, основанное на формально-догматическом подходе в юриспруденции, когда суды обращают внимание исключительно на единообразное «прочтение» норм действующего законодательства в его увязке с официальным судебным толкованием и ориентируются на некую общую формальную модель правоприменения в аналогичных ситуациях без учета особенностей обстоятельств конкретного рассматриваемого дела[635].
Говоря о единстве судебной практики как единообразном толковании и применении закона, являющемся следствием единообразной правовой квалификации аналогичных дел, Г.А. Вишневский замечает, что такое понимание единства судебной практики формализовано, предполагает лишь единообразное прочтение норм действующего законодательства, а также безусловное ориентирование судов на некую разработанную модель разрешения споров без учета содержательного аспекта конкретной рассматриваемой ситуации[636]. Подобные явления возникают и в практике рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства органами ФАС России. Так, в сфере антимонопольного регулирования долгое время существовала правовая неопределенность, связанная с полномочием антимонопольного органа по выдаче хозяйствующим субъектам предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства[637]. На это было обращено внимание в Особом мнении судьи Конституционного Суда РФ С.М. Казанцева, отметившего, что правоприменительная практика к моменту рассмотрения соответствующего дела Конституционным судом РФ не могла рассматривать предписание антимонопольного органа о перечислении денежных средств в бюджет ни как административно-правовую санкцию, ни как форму возмещения вреда, поскольку в законодательстве отсутствовали прямые указания на необходимость применения подобной меры в системе норм об административной или гражданско-правовой ответственности. В результате изъятие дохода в бюджет стало особым самостоятельным видом юридической ответственности, к которому лишь по аналогии права могли быть применены положения об административной, гражданско-правовой ответственности или иной ответственности[638].
