Коллектив авторов - Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики
Следует подчеркнуть, что при пересмотре решений территориальных органов ФАС России в ходе внутриведомственного обжалования проверке подлежит исключительно соблюдение единообразия правоприменения. Правомочие давать толкование действующему законодательству и контролировать его соблюдение у Центрального аппарат ФАС России отсутствует. Следовательно, если в решении территориального ФАС России нарушено единообразие в толковании норм права, но при этом соответствующая норма права не учитывалась при вынесении решения по делу, то основание для отмены данного решения по результатам внутриведомственного обжалования нет. Если же нарушение единообразия в толковании норм права привело к нарушению единообразия применения антимонопольного законодательства, то в этом случае решение территориального органа подлежит отмене.
Исходя из сказанного, представляется недопустимым рассматривать единообразие в применении антимонопольного законодательства в качестве некоего правового образца (шаблона) для разрешения аналогичных дел, когда заранее (на основе этого образца) можно предсказать их юридический результат. По определению М.Н. Семякина, «единство» здесь заключается не в «одном», а в единообразии «множества» – единообразном методологическом подходе к пониманию и применению законодательства в его тесной (неразрывной) связи с общеправовыми принципами…»[639]. Конкретный же правовой результат (решение по делу) будет зависеть от тех конкретных юридических фактов, установленных антимонопольным органом, который должен дать им правовую оценку в соответствии с действующим законодательством в единстве его интерпретации на основе конституционных принципов и норм права о защите конкуренции.
Для предотвращения и во избежание возможных противоречий в практике апелляционного производства ФАС России, необходимо разработать критерии оценки решений территориальных антимонопольных органов на предмет их соответствия единообразию практики применения антимонопольного законодательства. В качестве подобных критериев следует применять:
– правовой статус участников спорных правоотношений юридические факты – обстоятельства, послужившие основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства;
– юридические факты (обстоятельства), послужившие основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства;
– содержание правовых норм, которыми руководствовался территориальный антимонопольный орган при вынесении решения, подлежащего пересмотру в апелляционном порядке.
Рассмотрим каждый из названных критериев подробно.
1. Под правовым статусом участников отношения, в результате которого возникло дело о нарушении антимонопольного законодательства, следует понимать не только их организационно-правовую форму (индивидуальный предприниматель, коммерческая/некоммерческая организация, орган государственной власти или местного самоуправления и др.), но также сферу их деятельности, т. к. экономическая ситуация на том или ином рынке товаров (работ, услуг) может быть различной. Согласно п.5 ст.4 Закона о защите конкуренции к числу хозяйствующих субъектов относятся не только юридические лица и индивидуальные предприниматели, но также и физические лица, не зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, но осуществляющие профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации. К числу последних относятся адвокаты, нотариусы, медиаторы, арбитражные управляющие, оценщики, патентные поверенные.
При рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства к числу участников спорного отношения следует относить не только стороны соответствующего договора, но также и возможных конечных выгодоприобретателей в результате его заключения. Пробелом действующего законодательства к настоящему моменту остается неопределенность категории «взаимосвязанные сделки». Заключаемые хозяйствующими субъектами договоры зачастую не подпадают под существующие критерии взаимосвязанных сделок в результате умышленных действий сторон. Как справедливо отметила М.А. Егорова, «в связи с этим антимонопольный орган при осуществлении как предварительного, так и последующего контроля не только должен установить состав участников сделки, но также исследовать наличие лиц, взаимосвязанных с ними, и при их наличии квалифицировать их как группу лиц на основании ч.1 ст.9 Закона о защите конкуренции»[640].
В рамках «четвертого антимонопольного пакета» изменений антимонопольного законодательства в абз.1 ч.1 ст.10 Закона о защите конкуренции сокращен круг лиц, ущемление интересов которых может явиться следствием злоупотребления доминирующим положением на рынке. К числу потерпевших отнесены хозяйствующие субъекты, а также неопределенный круг потребителей. Из числа форм злоупотребления доминирующим положением исключено нарушение интересов отдельных потребителей. Следует учесть, что согласно п.23 ст.4 Закона о защите конкуренции потребителями признаются также и юридические лица. Исходя из этого, в настоящее время не подлежат рассмотрению жалобы юридических лиц, которым было отказано в заключении договора единственным поставщиком. На наш взгляд, эффективность такого нововведения является спорной, т. к. устраняется ответственность в случаях систематических отказов единственным поставщиком в заключении договора различным лицам. Тем более, далеко не о каждом факте отказа становится известно в силу необращения потерпевших. Также не всегда ясно, кого следует понимать под неопределенным кругом лиц. Например, относятся ли к данной категории жильцы многоквартирного дома, права которых нарушаются управляющими компаниями, занимающими доминирующее положение на рынке? В случае отрицательного ответа практически полностью устраняются основания ответственности управляющих компаний в небольших населенных пунктах. По смыслу ст.46 Закона о защите конкуренции интересы неопределенного круга потребителей могут носить только неимущественный характер и выражаться в признании действий ответчика противоправными и их прекращении. На пример, нарушение порядка ценообразования (п.10 ч.1 ст.10 Закона о защите конкуренции), выразившееся в неверном определении тарифа энергоснабжения (например, когда вместо тарифа для группы потребителей «население» выбран тариф «прочие потребители»). С другой стороны, в этом случае неясна возможность вменения правонарушителю п.3 ч.1 ст.10 Закона о защите конкуренции (навязывание исполнителем невыгодных договорных условий), где потребителями могут выступать как физические, так и юридические лица (например, утилизация отходов). Согласно абз.1 п.1 ст.10 Закона о защите конкуренции, подобное нарушение можно квалифицировать как нарушающее права неопределенного круга лиц, только если соответствующие договоры обладают признаками публичного договора и/или заключаются в порядке договора присоединения (ст.426 и 428 ГК РФ). При отсутствии данных признаков лица, права которых нарушены, утрачивают возможность защитить свои права путем признания действий контрагента злоупотреблением доминирующим положением. Необходимо учесть, что согласно ч.2 ст.54 Конституции РФ дела, возбужденные по жалобам отдельных потребителей и нерассмотренные к моменту вступления в силу рассматриваемой поправки Закона о защите конкуренции, подлежат прекращению в связи с отсутствием нарушения (п.2 ч.1 ст.48 Закона о защите конкуренции).
2. В числе обстоятельств, послуживших основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, следует выделять объект правонарушения; материальное правоотношение между предполагаемым правонарушителем и потерпевшим; в чем выразилось противоправное поведение предполагаемого правонарушителя и последствия такого поведения.
Необходимо понимать, что двух абсолютно одинаковых ситуаций объективно быть не может. Учитывая сегодняшнюю экономическую нестабильность, сделки между субъектами с одинаковым правовым статусом и в одной и той же сфере деятельности могут совершаться в совершенно разных экономических условиях. Именно с учетом этого к настоящему моменту Закон о защите конкуренции установил в качестве обязательного доказательства факта злоупотребления доминирующим положением на рынке в действиях исполнителя результаты анализа состояния конкуренции, обязанность проведения которого возложена на антимонопольный орган (ч.5.1 ст.45 Закона о защите конкуренции). Результаты анализа являются обязательными, но не единственными доказательствами в антимонопольном деле, а также не имеют каких-либо приоритетов перед иными доказательствами. Ответчик вправе привести собственные доказательства невиновности, опровергающие выводы антимонопольного органа, сделанные по результатам анализа (в частности, если в результате установления в поведении ответчика факта нарушения антимонопольный орган вынес заключение об обстоятельствах дела), то после обязательного отложения дела сторонам предоставляется возможность для дачи пояснений и возражений. В случае, если представленные ответчиком пояснения, доказательства и доводы в отношении обстоятельств, изложенных в заключении, свидетельствуют об отсутствии нарушения, антимонопольный орган прекращает рассмотрение дела (ст.48.1 Закона о защите конкуренции).
