Эксперт Эксперт - Эксперт № 20 (2014)
Франция уверенно сохраняет одноуровневую модель МСУ, компенсируя отсутствие второго уровня активным сотрудничеством территорий. В этом русле идут и дальнейшие реформы. Так, вскоре ожидается замена непосредственно избираемых региональных советов совместным собранием представителей генеральных советов разных департаментов, входящих в один регион.
Коммуна — это община жителей населенного пункта. Это может быть и городок, и небольшая деревня. Большинство таких образований насчитывает менее 2000 жителей. В каждом есть мэр и муниципальный совет; их полномочия одинаковы во всех коммунах независимо от численности их населения. Французским законодательством предусмотрены широчайшие возможности межмуниципального сотрудничества или объединения коммун в рамках «надмуниципальных» структур.
Чем объяснить популярность и развитие таких механизмов? Прежде всего — задачей эффективности. Большинство коммун имеют малую территорию и небольшое население, а потому не могут самостоятельно решать ряд вопросов (например, водоснабжение или строительство дороги). Объединение позволяет совместно реализовывать более масштабные проекты.
Для решения одной или нескольких задач любое количество коммун на добровольной основе могут создать отдельную межмуниципальную структуру (подробнее см. ниже) и наделить ее средствами и полномочиями в самых различных областях: обработка отходов, жилищная политика, водоснабжение, транспорт, спортивные сооружения, развитие территории, объекты культурной сферы, водоотведение, дорожная сеть.
Для передачи полномочий от коммун структурам межмуниципального сотрудничества необходимо пройти несколько этапов: определение объемов передаваемого полномочия (осуществляется представительными органами — муниципальными советами); оценка расходов (иногда и доходов) на реализацию переданных полномочий для расчета количества передаваемых средств; выбор механизма финансирования расходов: прямое финансирование или передача части налогов коммуны структуре межмуниципального сотрудничества; выбор единого механизма управления услугами, полномочия по которым переданы межмуниципальному объединению; согласование финансовых механизмов (тарифов или сборов) и уровня оказания услуги (унификация качества услуги).
Виды кооперации
Во французском законодательстве предусмотрено несколько юридических форм межмуниципального сотрудничества.
Межкоммунальные синдикаты. Это ассоциативные формы межмуниципального сотрудничества, которые дают возможность коммунам — членам таких синдикатов совместно реализовывать проекты или оказывать услуги. Коммуны самостоятельно решают, будут ли они объединяться с другими коммунами для работы в одной или нескольких сферах. При этом одна и та же коммуна может взаимодействовать с другими коммунами в рамках нескольких межкоммунальных синдикатов, созданных для реализации разных полномочий. Соответственно, синдикаты могут быть одноцелевыми (объект их деятельности ограничен реализацией одной задачи или оказанием одной услуги местного значения: например, синдикат по сбору бытовых отходов) и многоцелевыми (объект их деятельности не ограничен реализацией одной задачи или оказанием одной услуги местного значения; при этом коммуны — члены такого синдиката самостоятельно принимают решение либо о совместной реализации всех полномочий, либо о совместной реализации части полномочий синдиката).
Публично-правовые структуры межмуниципального сотрудничества с собственным налоговым режимом. Это форма муниципального сотрудничества с большей степенью интегрированности коммун и более жесткими условиями функционирования. Предусматривается территориальная целостность таких образований (входящие в них коммуны должны находиться на смежной территории) и отсутствие анклавов. Коммуна может быть членом только одного такого образования. В соответствии с законом Шевенмана 1999 года публично-правовые структуры межмуниципального сотрудничества с собственным налоговым режимом могут быть трех типов.
Сообщество коммун (communautés de communes) , объединяющее сельские коммуны и предполагающее их совместную ответственность за результаты деятельности в рамках общего проекта в сфере развития и обустройства территории. Этот тип представляет собой сообщество с наименьшей степенью интеграции и имеет наименьшее количество обязательных полномочий: образуя сообщество, коммуны должны передать межмуниципальному объединению два обязательных полномочия, связанных с экономическим развитием территории, и одно факультативное полномочие из шести, в которые входят, например, водоотведение или дорожная сеть.
Сообщество агломерации (communautés d’agglomération), объединяющее городские коммуны и предполагающее их совместную ответственность за результаты деятельности в рамках общего проекта в сфере городского развития и обустройства территории. Этот тип объединяет в сообщество средние города: имеется условие, что на территории такого сообщества должно проживать не менее 50 тыс. жителей, а центральный город должен насчитывать не менее 15 тыс. жителей. Сообщество агломерации характеризуют большая степень интеграции по сравнению с сообществом коммун и наличие дополнительных обязательных полномочий в сфере политики развития города, предупреждения преступности и т. д.
Городское сообщество (communautés urbaines), объединяющее коммуны, общее число жителей которых составляет не менее 500 тыс. человек, и предполагающее их совместную ответственность за результаты деятельности в рамках общего проекта в сфере городского развития и обустройства территории. Эти структуры предназначены для двадцати самых крупных французских агломераций. В данном случае предполагается высшая степень интеграции и наибольшее количество обязательных полномочий.
Каждой структурой межмуниципального сотрудничества руководит коллегиальный орган, ответственный за принятие решений и состоящий из депутатов синдиката или сообщества, бюро (комитет, объединяющий, как правило, мэров коммун) и президента.
Финансовые ресурсы
Для реализации своих задач структуры межмуниципального сотрудничества получают финансовые ресурсы из различных источников. Прежде всего это средства, получаемые от оказания определенных коммунальных услуг, которые оплачивают граждане (тарифы и сборы за воду, вывоз мусора и т. п.). Межкоммунальные синдикаты получают взносы от коммун — членов синдиката (это как раз то, что в России в настоящий момент фактически невозможно в рамках бюджетной системы). Публично-правовые структуры межмуниципального сотрудничества с собственным налоговым режимом не взимают взносы с коммун-членов, а получают часть налогов коммун (в России это тоже невозможно в силу централизации налоговой системы). Это может быть как часть от четырех местных налогов (налог на профессиональную деятельность, жилищный, земельный и налог на недвижимое имущество), так и полностью перечисляемый налог на профессиональную деятельность в некоторых сообществах с наиболее высокой степенью интеграции (городских сообществах).
Кроме этих налоговых поступлений структуры межмуниципального сотрудничества с собственным режимом налогообложения получают фиксированную дотацию государства — на текущее функционирование. Таким образом, государство поощряет межмуниципальное сотрудничество и передачу полномочий в полном объеме.
Опыт для России
В межмуниципальное сотрудничество вовлечено абсолютное большинство коммун Франции. Образовано более 18 тыс. межкоммунальных синдикатов (сравните с нашими 114 предприятиями); публично-правовые структуры межмуниципального сотрудничества с собственным налоговым режимом существуют практически на всей территории страны.
В целом в области межмуниципального сотрудничества реализуются сетевые методы взаимодействия, применяется полицентричная модель управления, где значительную роль играют механизмы соглашений, совместной деятельности на основе локальной инициативы.
Идея межмуниципального сотрудничества интересна применительно к России. В частности, на этапе активного внедрения такой практики можно было бы использовать модель, аналогичную межмуниципальным синдикатам. Однако существует несколько особенностей российской системы, препятствующих использованию французской модели. Во-первых, это различия в объемах полномочий: задачи, решаемые французскими коммунами путем кооперации, в России либо составляют прерогативу государственной (региональной) власти, либо централизованно регулируются и финансируются сверху. Во-вторых, бюджетно-налоговая система, не оставляющая свободы для местной инициативы. В-третьих, традиции иерархического, командного администрирования, в которые не вписываются сетевые, децентрализованные и полицентричные форматы.
