Михаил Афонин - Теория и практика местного самоуправления
местные дела хотя и решаются самостоятельно, но в русле единой государственной политики; решения органов местного самоуправления обязательны к исполнению всеми, кому они адресованы; органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями; у органов местного самоуправления есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно управление; органы местного самоуправления не обладают «компетенцией устанавливать свою компетенцию», то есть не могут самостоятельно определять круг своих полномочий; в отличие от государства, местное сообщество не обладает суверенитетом61.
Иными словами, обоснованием критериев единства государственной власти и муниципального управления является: 1) наличие государственного конституционно-законодательного регламентирования и регулирования деятельности местного самоуправления; 2) возможность осуществления правовой защиты самоуправляемых единиц через посредство судебных и иных органов государственной власти, а также обязательность исполнения решений муниципальных органов; 3) допустимость роспуска органов местного самоуправления правительственным декретом; 4) соответствие линии поведения муниципальной администрации общим политическим установлениям центральной власти62.
Суть проблемы взаимоотношений местной и центральной властей в государствах, относящихся к континентальной модели муниципального управления, наиболее полно, на наш взгляд, раскрывается за счет понятия «деконцентрация», детально разработанного и используемого во французском административном праве. Так, французский исследователь Жорж Ведель под деконцентрацией понимает «организационный принцип, заключающийся в том, что значительные властные полномочия передаются государственным служащим, представляющим центральную власть на местах: поставленным во главе различных административных округов, либо различных государственных служб»63. Из данного определения деконцентрации можно выделить, на наш взгляд, два принципиальных момента: 1) речь идет о «значительных властных полномочиях», а не только о так называемых полномочиях в области управления, причем не обо всех полномочиях, а лишь об их части; 2) эти полномочия передаются «государственным служащим» – представителям центральной власти. Они – служащие, даже будучи высшими должностными лицами.
В зависимости от количества лиц, осуществляющих возложенные на них государством полномочия, французские исследователи выделяют «вертикальную» либо «горизонтальную» деконцентрацию. В первом случае властные полномочия на местах оказываются сконцентрированными в руках одного агента центрального правительства, несущего всю полноту ответственности на надлежащее исполнение им своих служебных обязанностей, в результате чего деконцентрация в центре порой обращается, по нашему мнению, концентрацией на местах. При «горизонтальной» деконцентрации полномочия разделены между несколькими «центрами публичной власти», существующими на местном уровне и функционирующими по отраслевому принципу.
По сравнению с предельно децентрализованной англосаксонской моделью местного управления, деконцентрация являет собою пример иной схемы построения структуры местных органов, что, по мнению французских исследователей, служит даже основанием для противопоставления децентрализации и деконцентрации как двух принципиально различных видов «перемещения властных полномочий из центра на места».
Данная проблема, на наш взгляд, заключается не в узкой, а в широкой трактовке самого понятия «децентрализация», состоящего из тех или иных организационных форм распределения власти между центром и периферией, между органами управления одного и того же уровня (что существенным образом отличает его от централизации, т. е. сосредоточения власти в едином законодательно-распорядительном органе). Во всем остальном вполне можно согласиться с Г. Брэбаном, отмечавшим, что специфической чертой деконцентрации является ее «управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются»64.
Децентрализация же, по мнению Ж. Веделя, заключается «в передаче властных полномочий не государственным служащим и органам, представляющих центральную власть, а иным органам, не находящимся в иерархическом подчинении последней, большей частью – избираемым населением»65. Обоснование необходимости децентрализации у Ж. Веделя носит двойственный характер. Во-первых, «децентрализация, передаваемая непосредственно в руки заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера», причем демократизм «гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном». Во-вторых, «децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление»66.
Таким образом, деконцентрация и децентрализация, помимо общих черт (как виды перемещения властных полномочий из центра на места), имеют и существенные различия. «Деконцентрация – это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей»67. Деконцентрация «лишь способ организации властвования внутри государства», когда «министр или представитель государства вправе делегировать часть своих полномочий префектам – представителям государства на местах», однако при этом и те и другие продолжают оставаться должностными лицами, подчиненными одному властному институту – государству. При децентрализации происходит отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив. Если децентрализация ведет к возникновению публичных юридических лиц, иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью68.
Наряду с децентрализацией, английские исследователи выделяют понятие деволюции, которая «имеет региональный характер и ассоциируется с делегированием центральным правительством полномочий отдельным частям государства (субнациональным единицам) при полном сохранении суверенитета центра. Различают законодательную (предоставление органам региона права издавать законы) и административную деволюцию (передача органам соответствующей субнациональной единицы права осуществлять законы и политику, устанавливаемую центром, конкретизируя ее применительно к специфике данного региона).
Продолжая рассмотрение основных муниципальных моделей (систем), необходимым представляется отметить, что в современных развитых демократических государствах различия между двумя рассмотренными – англосаксонской и континентальной – моделями местного управления не имеют принципиального характера.
Представляется возможным говорить об определенном сближении между ними: обе модели базируются на сходных принципах, где основой местного управления являются представительные органы, избираемые населением на основе свободных выборов, обладающие легитимностью и определенной самостоятельностью. Следствием данного положения является наличие ряда стран (Австрия, Германия, Латинская Америка, некоторые страны СНГ, Япония, а также Польша, Венгрия, Болгария, Румыния), которым присущи признаки своеобразной смешанной (гибридной) формы управления на местах, имеющей сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями.
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.
1
Российская газета. 1993. 25 дек.
2
См.: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.
3
См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
