Денис Голушков - Регламентные процедуры представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации
Обзор книги Денис Голушков - Регламентные процедуры представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации
Д. И. Голушков
Регламентные процедуры представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации
© Голушков Д. И., 2014, 2016
© ООО «Переплёт», 2016
* * *Принятые сокращения:
1. Депутат – депутат представительного органа местного самоуправления;
2. Закон № 131-ФЗ – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
3. Регламентные процедуры – процедуры принятия решений представительным органом местного самоуправления в Российской Федерации;
4. Регламент – нормативный акт представительного органа местного самоуправления, регулирующий регламентные процедуры;
5. КС РФ – Конституционный Суд Российской Федерации;
6. ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации;
7. ВАС РФ – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации;
8. ФАС – Федеральный арбитражный суд;
9. ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации;
10. АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации;
11. КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации.
Нормы законодательства и судебная практика приведены по состоянию на 1 июля 2016 года.
§ 1. Цели регламентных процедур
1. Основная цель регламентных процедур – оптимизация процесса принятия правового акта и решения других вопросов, рассматриваемых коллегиальным органом.
Под оптимизацией в данном случае подразумевается баланс, разумное сочетание двух диаметрально противоположных принципов: с одной стороны необходимо учитывать мнение всех лиц, участвующих в принятии решения или его исполнении, с другой стороны – принять решение в оптимальные сроки.
Учёт мнения заинтересованных лиц – это основа демократической процедуры, один из основополагающих принципов деятельности представительных органов вообще. Этот принцип находит своё развитие в принципе открытости, прозрачности (транспарентности) деятельности коллегиального органа.
Принцип открытости деятельности, помимо того важного факта, что он позволяет снять «напряжение» между различными группами интересов, влечёт ещё два не менее важных последствия. Во-первых, открытость деятельности позволяет вразумительно объяснить населению муниципального образования почему представительным органом было принято то или иное решение. Во-вторых, решение, принятое открыто и с приглашением всех заинтересованных сторон, имеет бо́льшую эффективность, так как есть возможность учесть большинство позиций или найти компромисс. В таком случае саботаж со стороны исполнителей маловероятен (особенно если они сами были привлечены к выработке решения).
Но, как известно, любые права должны иметь свои ограничения. Учесть абсолютно все мнения, высказанные в ходе дискуссий, невозможно и именно поэтому регламентные процедуры должны иметь механизмы, позволяющие действовать без учёта и даже вопреки чьей-либо позиции. В противном случае принять решение будет невозможно.
2. Представительный орган местного самоуправления – это, в первую очередь, политический орган. Депутаты принимают решения исходя из принципов целесообразности, руководствуясь целями, стоящими перед муниципальным образованием. Именно поэтому регламент представительного органа должен быть достаточно гибким, позволяющим депутатам действовать исходя из целесообразности, а не связывать их по рукам и ногам различными процедурами. Разумеется, такая гибкость должна быть уравновешена необходимостью соблюдения прав всех участников регламентной процедуры и не давать возможности большинству нарушать права меньшинства. Представленный в приложении проект Регламента представительного органа построен именно на этом принципе – воля большинства определяет развитие событий в представительном органе, при этом меньшинство имеет право высказывать и отстаивать свою позицию.
3. Необходимо иметь в виду особенности принятия решений представительным органом. Как известно, в представительных органах, да и в любых других коллегиальных органах (как публично-властных, так и общественных), определяющую роль имеют неформальные процедуры достижения соглашений. Это означает, что в случае, когда в представительном органе достигнут компромисс по большинству вопросов, то разветвлённые и детально прописанные регламентные процедуры не требуются. Все имеющиеся лакуны восполняются представительным органом «на ходу», часто депутаты даже не замечают того, что в Регламенте отсутствует либо недостаточно чётко прописан порядок действий. Но если консенсуса нет, а тем более, если существует конфликт, то тогда вся тяжесть разрешения споров ложится именно на Регламент. В таком случае именно Регламент должен обеспечивать прохождение всей процедуры принятия решения, опираясь на волю большинства.
§ 2. Законодательство о регламентных процедурах
Законодательство о регламентных процедурах невелико. Федеральный законодатель большинство вопросов отдаёт на откуп самим органам местного самоуправления, регулируя только наиболее важные отношения. Полномочия субъекта Российской Федерации ограничены в данной области возможностью установления порядка деятельности фракций.
Ниже приведены положения действующего законодательства и судебной практики, которые должны учитываться при составлении Регламента.
1. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов (часть 1 статьи 35 Закона № 131-ФЗ). Для определения даты избрания необходимо обращаться к положениям Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 40 Закона № 131-ФЗ.
При этом необходимо учитывать, что, как следует из судебной практики, математические правила округления в данном случае не действуют: если в результате деления получилась дробное число, то оно округляется в бо́льшую сторону, поскольку из буквального толкования положения закона следует, что меньшее целое число будет менее установленного законом порога[1].
Данная норма действует не только в случаях формирования состава представительного органа (то есть, если избралось две трети от состава, представительный орган может уже начинать работать), но и в случаях, когда ранее избранные депутаты утрачивают свой статус. В частности, судебная практика исходит именно из такого толкования[2].
Вместе с тем, не в любом случае снижение порога в две трети состава свидетельствует о неправомочности представительного органа. С 2016 года Верховный Суд РФ стал признавать, что в случае, если в результате прекращения полномочий депутатов представительный орган «остался в неправомочном составе, то есть в составе менее двух третей от установленной численности депутатов, но с численностью депутатов, позволяющей органу в установленные законом сроки принять решение о назначении дополнительных выборов, такой орган не может быть признан судом неправомочным. И, напротив, если в результате выбытия ряда депутатов представительный орган муниципального образования остался в неправомочном составе, не способном принимать какие-либо решения, такой орган признается неправомочным на основании пункта 2 части 16 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[3]. «Иное толкование противоречит принципу стабильности и непрерывности управления, предполагающего постоянную деятельность органов местного самоуправления, а также функционирование форм непосредственной демократии»[4].
2. Вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе (часть 1.2 статьи 35 Закона № 131-ФЗ). Указанный срок продлён быть не может. Более того, если вновь избранный в правомочном составе представительный орган не проведёт правомочного заседания в течение трёх месяцев, он может быть распущен (часть 2.2 статьи 73 Закона 131-ФЗ).
3. Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования.
Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нём присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа проводятся не реже одного раза в три месяца (часть 1.1 статьи 35 Закона № 131-ФЗ).
