Михаил Афонин - Теория и практика местного самоуправления
Для англосаксонской модели местного управления, в основе которой лежит англосаксонская концепция местного самоуправления, характерно противопоставление деятельности органов местного самоуправления государственному управлению, т. е. обоснование негосударственного характера органов местного самоуправления.
В государствах с англосаксонской моделью местного управления отношения между центральной и местной властями определяются принципом «intra vires» – от лат. «действовать в пределах своих полномочий», т. е. органы местного самоуправления могут совершать действия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий – «ultra vires» – и могут быть признаны судом недействительными.
Представитель указанной концепции А. Васильчиков под самоуправлением понимал: 1) такой порядок управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями – земскими обывателями; 2) участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества; 3) систему, возлагающую на местных обывателей се тягости управления с соответствующими правами37.
А. Д. Градовский определял самоуправление как «результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства»38.
Крупный советский исследователь местного самоуправления США и Великобритании Г. В. Барабашев утверждал, что «местное самоуправление есть власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти»39.
Автор учебника «Муниципальное право России» В. И. Фадеев под местным самоуправлением понимает «систему организации и деятельности граждан, обеспечивающую самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения)40.
Подобную точку зрения на местное самоуправление имеет В. В. Таболин: «Это самостоятельная деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые органы местного самоуправления значительной части вопросов местного значения в интересах населения данной территории, с учетом развития всего общества)41.
В свою очередь, И. В. Зернова при обосновании негосударственного характера территориального самоуправления Чешской Республики, ссылаясь на Постановление Конституционного Суда Чешской Республики от 19 января 1994 г., отмечает, что правовое определение самоуправления означает управление общественными делами кем-то иным, чем государство, т.е. публично-правовой корпорацией42. При этом подчеркивается, что определение местного самоуправления как управления со стороны публичноправовой корпорации есть чисто формальный способ определить место и роль органов местного самоуправления в правовом пространстве. На самоуправление необходимо смотреть как на демократичную организационную форму заботы всего общества о самых насущных вопросах жизнедеятельности объединений граждан, проживающих на территориях общин.
В настоящее время при обосновании негосударственного характера органов местного самоуправления приводятся, как правило, следующие аргументы: в их системе отсутствует строгая иерархия и соподчиненность; они действуют не от имени государства; вопросы местного значения решаются с учетом особенностей развития своей территории; их материально-финансовую базу составляет муниципальная собственность и муниципальный бюджет; они обладают более тесной связью с населением, чем центральные органы; у органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции.
Представляется, что приведенные доводы не являются достаточным основанием для того, чтобы выводить местное самоуправление из системы государственного механизма. Так, современный компаративист муниципального права И. А. Алебастрова, не соглашаясь с мнением сторонников негосударственной природы местного самоуправления, подчеркивает, что строгая соподчиненность сверху донизу характерна для взаимоотношений государственных органов только одного вида – принадлежащих к системе исполнительной власти. В данном случае возможности реализации принципа разделения властей «по вертикали» достаточно ограничены43.
Соотношение высших и местных уровней власти в системе представительных органов является принципиально иным: как выразители разноуровневых социальных интересов они «должны и функционировать с большей степенью децентрализации, что дает большие возможности для реализации разделения властей «по вертикали». Кстати, жесткая соподчиненность в конкретных вопросах компетенции отсутствует и в системе судебных органов. Однако никому не приходит в голову на этом основании делать вывод о негосударственной природе местных судов.
«Далее, – продолжает И. А. Алебастрова, – совершенно естественным представляется то, что муниципальные органы принимают решения не от имени государства (всего государства), т. к. действительно выражают интересы части населения, но населения данного государства, проживающего на части его (т. е. опять же государства) территории. Иначе быть не может. Часть не может присвоить себе осуществление функций целого, но от этого не перестает быть его частью. Точно так же и органы местного самоуправления не могут быть исключены из системы государственного механизма и, несомненно, имеют государственно-правовую природу. Правда, для них характерна гораздо более тесная связь с населением, чем у центральных органов, что вроде бы отличает их от государственной организации в целом… Однако такое положение соответствует общей тенденции демократизации государственного управления в современном мире, а также отражает процессы децентрализации в рамках государственного механизма, которые действуют наряду с централизацией, олицетворяемой высшими органами государственной власти»44.
Следует отметить, что негосударственный характер местного самоуправления ни в современных конституциях, ни в современной научной литературе зарубежных стран не подчеркивается. Не наблюдается этого и в государствах, приверженных к англосаксонской системе местного управления. Так, согласно Конституции Чешской Республики 1992 г. территориальное самоуправление осуществляется публично-правовой корпорацией45.
Относительно зарубежной научной литературы по проблемам местного самоуправления большинством авторов органы местного самоуправления признаются частью государственного механизма – партнерами (или даже агентами) центрального правительства. Правда, в западноевропейских конституциях и правовой литературе представительные органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат чаще всего не именуются государственными, но лишь на том основании, что их относят к числу административных органов (государственными же называют только центральные органы государства, а в федерациях также высшие органы субъектов Федерации). Очевидно, что приведенная терминология предполагает отсутствие у местного самоуправления и его органов политических функций (и законодательной компетенции). Об общественной же, негосударственной, природе соответствующих органов речи нет.
Таким образом, англосаксонская модель местного (муниципального) управления представляет собой предельную форму децентрализации государственной власти, в структуру которой входят органы местного самоуправления, основанную на передаче значительных полномочий публичному территориальному коллективу.
По мнению М. А. Кулушевой, в настоящее время на практике «полное самоуправление в определенной степени ущемляется, и англосаксонская модель эволюционирует в направлении модели простой децентрализации, характерной для ряда стран континентальной Европы»46.
В отличие от англосаксонской модели для государств континентальной системы муниципального управления (ряд государств континентальной Европы и Ближнего Востока) характерно сочетание прямого государственного управления (государственной администрации) на местах, осуществляемого назначаемыми правительством полномочными представителями, и местного самоуправления, а также определенное подчинение нижестоящих звеньев вышестоящим. Особенностью указанной модели местного управления также является наличие надзора (контроля) за деятельностью местных представительных органов со стороны представителей центральной государственной администрации (префектов, комиссаров, управляющих и др.), осуществляемого специальными агентами, действующими в отдельных административно-территориальные единицах. Вместе с тем рассматриваемая модель может характеризоваться участием местных органов в осуществлении власти на национальном уровне.
