Алексей Худяков - Избранные труды по финансовому праву
Конечно, все это льет, что называется, воду на нашу мельницу и представляет собой весьма весомые аргументы в пользу защищаемой нами концепции, согласно которой Нацбанк, являясь финансовым органом государства, в своих отношениях с клиентами не выступает в качестве равноправного, т. е. гражданско-правового субъекта, и что эти отношения носят финансово-правовой характер. Но легче ли от этого рыночной экономике? «Офинансирование» коммерческого банковского кредита не менее вредно, чем «коммерциализация» государственного.
§ 7. Общая характеристика финансового договора
На базе приведенных случаев попытаемся сконструировать общую модель финансового договора и обозначить его правовые особенности. Во-первых, финансовый договор является методом правового регулирования тех общественных отношений, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства. С его помощью осуществляются такие способы формирования, распределения и организации использования государственных денежных фондов, которые технически невозможно или экономически нецелесообразно осуществить путем одностороннего властвования и где организация отношения требует согласования между сторонами условий движения денег. Наиболее типичными в этом смысле являются кредитные отношения, основанные на возвратности, срочности и, порой, возмездности. Во-вторых, финансовый договор является юридической формой тех общественных отношений, которые по своим экономическим свойствам являются финансовыми. В-третьих, одной из сторон финансового договора всегда выступает государство (в целом либо в лице уполномоченного на то органа, действующего в интересах государства). В-четвертых, стороны в этом договоре не обладают равноправием в гражданско-правовом смысле. Он опосредует отношения, которые, как и все другие материальные финансовые отношения, носят организационно-властный характер, хотя и выраженный в определенных моментах не столь категорично, как при чисто односторонне-властном методе правового регулирования. В-пятых, финансовый договор, как и любой другой договор, использует соглашение сторон и предусматривает взаимные денежные обязательства. Вступление в договорные финансовые отношения происходит, как правило, в силу добровольного волеизъявления субъектов, противостоящих в них государству.
Для сравнения отметим, что при односторонне-властном методе обязанность вступить в отношение, как и само финансовое обязательство, возникает в силу одностороннего волеизъявления государства. В одностороннем направлении движутся и денежные средства (при налогах, например, от плательщика в бюджет, и только). По сравнению же с гражданско-правовым договором зона соглашения сторон и границы свободного волеизъявления субъекта, противостоящего в финансовом договоре государству (или его уполномоченному органу), значительно уже. Волеизъявление проявляется лишь в самом факте добровольного вступления в правоотношение, а соглашение сторон – в установлении, как правило, лишь размера финансового обязательства. Остальные условия определяются в одностороннем порядке властвующим субъектом правоотношения либо непосредственно самим государством, чьи установления являются обязательными для обоих субъектов финансового правоотношения.
Таким образом, по набору регулятивных средств и по соотношению приемов воздействия на поведение субъектов финансовый договор занимает промежуточное, хотя и вполне самостоятельное место между односторонне-властным методом правового регулирования и гражданско-правовым договорным методом.
Финансовый договор относится к числу управленческих договоров, т. е. к тем соглашениям, в которых одной стороной является орган государственного управления, реализующий свои организационные функции. Это сближает его с административным, либо (исходя из другой концепции) с хозяйственно-управленческим договором. Орган управления выступает в финансовом договоре в качестве финансового органа государства, и при этом он, хотя и является стороной в договоре, не утрачивает своих властвующих прерогатив, т. е. не превращается в лицо, равноправное по отношению к своему контрагенту. В то же время, несмотря на наличие этой прямой или функциональной административной подчиненности субъектов, предопределяющей свойственный всем финансовым отношениям государственно-организационный характер, эти отношения являются именно договорными, поскольку для их организации и формирования используется соглашение сторон. Необходимость этого соглашения предопределяется в свою очередь тем, что вне его (путем, например, использования лишь односторонне-властного метода) организовать данное отношение и определить само денежное обязательство технически невозможно.
Говоря о существовании финансового договора, необходимо подчеркнуть, что на него, о чем уже указывалось выше, не следует распространять те мерки и критерии, которые обычно предъявляются к гражданско-правовому договору. В частности, отрицать наличие финансового договора как правовой категории лишь по тем основаниям, что его стороны находятся в состоянии неравенства.
В равной мере факт наличия соглашения сторон не следует рассматривать как свидетельство их равноправия с последующим выводом о гражданско-правовом характере этих отношений. В данном случае соглашение сторон является лишь элементом организации отношений, которые по своей экономической и правовой сущности являются финансовыми.
В финансовых правоотношениях договорного типа в зависимости от источника регулирующего воздействия имеется три зоны: первая – регулируемая государством путем издания правовых актов нормативного характера; вторая – регулируемая в одностороннем порядке властвующим субъектом этого правоотношения, представляющим в нем государство и защищающим его интересы; третья – регулируемая на основе соглашения сторон.
Итак, применительно к категории финансовый договор наши предложения в области теоретических изысканий сводятся к следующему:
1) расширить представления о методах правового регулирования, применяемых финансовым правом, за счет включения особого финансово-правового метода, основанного на сочетании односторонне-властных и договорных элементов;
2) признать наличие финансовых правоотношений, построенных по договорной модели, и тем самым признать существование такой категории, как финансовый договор:
3) считать предметом финансового права все общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, независимо от метода их правового регулирования (т. е. как односторонне-властного, так и договорного);
4) отнести в полном объеме под эгиду финансового права такие институты финансовой системы, как государственный кредит, банковский кредит, а также межбюджетное и ведомственное кредитование, которые сейчас признаются комплексными правовыми институтами.
Представляется, что с реализацией этих предложений:
а) отпадает необходимость в конструировании комплексных финансово-гражданских институтов, которые усложняют систему права и затрудняют пользование нормативным материалом;
б) будет обеспечено более четкое разграничение финансового и гражданского законодательства, упростится определение отраслевой принадлежности конкретных правовых норм;
в) произойдет сближение таких категорий, как финансовое законодательство и финансовое право, а теоретические конструкции будут соответствовать практике правового регулирования;
г) правовая форма общественных отношений будет соответствовать их экономической сущности.
В заключение отметим, что сфера применения финансовых договоров будет расширяться. Это усматривается из тенденций развития финансовой деятельности, на которой сказываются, по крайней мере, четыре обстоятельства. Во-первых, финансирование как метод финансовой деятельности будет сокращаться в пользу кредитования. Мы уже упоминали, что даже бюджетные ресурсы, которые традиционно предоставлялись на безвозвратной основе, сейчас все чаще будут выделяться в форме кредитов. А кредитным отношениям, в силу их экономических свойств (возвратность, срочность и т. д.), более соответствует договорная форма. Во-вторых, разделение государственной собственности на различные виды (республиканская, коммунальная) приводит к тому, что бюджеты, как, впрочем, и все другие денежные фонды, даже входя в состав единой финансовой системы, находятся в распоряжении различных субъектов. В этих условиях отношения между звеньями финансовой, в том числе бюджетной системы приобретают характер отношений между разными собственниками, а движение денег между фондами, которые опосредованы соответствующими финансово-экономическими институтами, связано со сменой вида собственности. Например, предоставление дотаций из республиканского бюджета областному означает смену вида собственности с республиканской на коммунальную. А отношения собственности (точнее, смены собственности) объективно тяготеют к договорным конструкциям, так как требуют наличия соглашения между собственниками. В-третьих, расширение прав местных органов приводит к тому, что финансовые отношения между ними начинают приобретать договорно-правовые черты. А это также предполагает расширение согласовательной сферы. Наконец, в-четвертых, одним из своеобразных моментов нашего переходного периода является выделение из права государственной собственности права хозяйственного ведения. В силу этого права государственные предприятия самостоятельно распоряжаются своими денежными средствами, что исключает возможность применения какого-либо принудительного механизма распределения денег внутри отрасли (например, на основе односторонне-властных решений министерства). Поэтому процесс формирования внутриотраслевых централизованных денежных фондов за счет отчислений от подведомственных предприятий и распределение этих фондов будет происходить с применением договоров.
