Алексей Худяков - Избранные труды по финансовому праву
Таким образом, кредитные отношения банков, при всей их внешней схожести, по своей экономической сущности могут быть весьма различными: одни – финансовыми, другие – товарно-денежными. Разная экономическая сущность предполагает выбор различных методов правового регулирования и, соответственно, различного правового оформления: для первых – формы финансового договора, для вторых – гражданского.
Что же общего между двумя этими видами кредитных договоров и в чем они разнятся?
Общее заключается в том, что, во-первых, они основаны на соглашении сторон (отсюда – договор), во-вторых, опосредуют возвратное движение денег, т. е. оба являются разновидностью договора займа. Отметим, что последний нельзя отождествлять с исключительно гражданско-правовым договором: заемные отношения могут быть финансово-правовые (например, госзаймы), международно-правовые и т. д.
Различия между финансово-правовым и гражданско-правовым договорами банковской ссуды сводятся к четырем основным моментам.
Во-первых, финансово-кредитные отношения имеют более подробную и детальную правовую регламентацию по сравнению с гражданско-правовым займом, где основным регулятором выступает непосредственное волеизъявление сторон, координированное их соглашением.
Во-вторых, заимодатель по договору государственного кредитования обладает более широкими полномочиями по сравнению с другой стороной. То есть стороны данного договора не обладают тем юридическим равноправием, которое характерно для гражданско-правового договора. При этом объем полномочий государственного кредитора как субъекта данного правоотношения определяется не только договором (даже – не столько договором), но и нормативными актами, определяющими правовой статус таких кредиторов и регулирующими кредитную деятельность как разновидность финансовой деятельности государства. Примером такого рода нормативных актов является Закон Республики Казахстан от 12 апреля 1993 г. «О кредитовании отраслей агропромышленного комплекса и финансировании государственных мероприятий».[261] Кроме того, государственные кредиторы обладают большими полномочиями не только по отношению к своим клиентам, но и по сравнению с кредиторами – негосударственными хозяйствующими субъектами. В частности, поскольку государственное кредитование почти всегда является целевым (как по кругу субъектов, так и по назначению самой ссуды), то банки, осуществляющие такое кредитование, вправе, например, осуществлять контроль за целевым использованием ссуды, производить досрочное (причем в одностороннем и бесспорном порядке) ее взыскание в случае использования денег не по назначению, применять штрафные санкции и т. п. В гражданско-правовом договоре займа ссуды выдаются по усмотрению кредитора и используются, как правило, по усмотрению заемщика.
В-третьих, если в гражданско-правовом договоре условия предоставления кредита определяются соглашением сторон, то в финансово-правовом значительная их часть определяется правовыми актами (как нормативными, так и индивидуальными, которые раньше называли плановыми актами). Это касается не только целевого характера кредита, но и, например, срока, на который предоставляется ссуда, процентных ставок за пользование кредитом, а порой – и его объема. Например, в уже упоминавшемся Законе «О кредитовании отраслей агропромышленного комплекса и финансировании государственных мероприятий» предусмотрено, что долгосрочные ссуды за счет государственных финансовых ресурсов предоставляются хозяйствующим субъектом на финансирование капитальных вложений и выполнение мероприятий, предусмотренных национальными программами, обеспечивающими наращивание объемов производства сельскохозяйственных продуктов, развитие базы по их переработке, хранению и реализации и агросервисного обслуживания агропромышленного комплекса. Здесь, как мы видим, определен целевой характер кредитования. Далее Законом предусмотрено: «Кредиты предоставляются на срок не более 10 лет по ставке, определяемой Национальным банком Республики Казахстан и Министерством финансов Республики Казахстан при утверждении бюджета на соответствующий год». В данном случае предопределен срок предоставления кредита и его ставки. В ряде законодательных актов, посвященных развитию индивидуального жилищного строительства, имеются указания о конкретных размерах кредита.
В-четвертых, кредиты, предоставляемые в соответствии с гражданско-правовым договором банковской ссуды, являются способом осуществления предпринимательской деятельности кредитора как хозяйствующего субъекта (кстати говоря, в данном случае не имеет значения, кто выступает кредитором: государственный или частный банк). То есть эта деятельность направлена на извлечение дохода. Кредиты же, предоставляемые в соответствии с финансово-правовым договором, являются способом осуществления финансовой деятельности государства, и кредитор (опять-таки независимо от того, кто он: государственный или частный банк, действующий по поручению государства) выступает не в роли хозяйствующего субъекта, а в качестве финансового органа государства. Обычно государственное кредитование носит льготный характер, то есть условия финансового договора банковской ссуды либо заведомо невыгодны для кредитора, либо он поставлен в такие условия, которые не дают ему возможности использовать деньги более выгодным для себя образом. Поэтому цели извлечения дохода для кредитора финансовый договор банковской ссуды не преследует, и банк в данном кредитном отношении действует в силу обязанности, возложенной на него тем или иным способом государством. Отсюда, кстати, и проистекает следующее различие между финансовым и гражданско-правовым договорами банковской ссуды: если в первом договоре кредитор, как правило, обязан заключить договор, то во втором – может, если захочет. То есть налицо различие по моменту волеизъявления на вступление в правоотношение.
В заключение остановимся на основных законах Республики Казахстан, посвященных банкам и банковской деятельности. Речь идет о Законе от 13 апреля 1993 г. «О Национальном банке Республики Казахстан» и о Законе от 14 апреля 1993 г. «О банках в Республике Казахстан». Они пришли на смену Закону от 7 декабря 1990 г. «О банках и банковской деятельности в Казахской ССР», который в качестве первой «рыночной» ласточки в сфере банковского обслуживания предпринимательства был весьма, если можно так выразиться, либерален и демократичен. Новые законы демонстрируют определенное изменение господствующей идеологии, где на смену рыночному либерализму приходит метод ужесточения правового регулирования банковской деятельности, заключающийся в значительном расширении полномочий Нацбанка. Например, если раньше размеры уставного фонда определялись непосредственно в Законе и были к тому же весьма незначительными (для банка, учреждаемого физическим лицом, всего 50 тысяч рублей), то теперь эти нормативы будут устанавливаться самим Нацбанком. Резко ужесточены требования к созданию банков, а также расширено число обязательных экономических нормативов для них. При этом данные нормативы устанавливаются самим Нацбанком. Расширены также его права в части привлечения к ответственности банка, допустившего те или иные нарушения. Одним из таких правомочий является отзыв разрешения на открытие банка, что фактически означает его ликвидацию. Между прочим, в соответствии с Законом от 4 июля 1992 г. «О развитии и поддержке частного предпринимательства» не только принудительная ликвидация хозяйствующего субъекта, являющегося частным предпринимателем (а многие банки относятся именно к этой категории), но даже приостановление их деятельности может иметь место только по решению суда. Налицо, таким образом, явное противоречие с ранее принятым Законом, причем противоречие, говорящее об отходе от демократических принципов организации рыночной экономики и защищенности предпринимательской деятельности, что является необходимым условием нормального функционирования этой экономики. Вообще надо сказать, что Закон явно не поскупился, наделяя Нацбанк властными полномочиями. Так, ему дано право применять санкции в виде взыскания денежного штрафа, что фактически означает придание ему статуса органа, уполномоченного налагать взыскания в порядке административного производства. Более того, Нацбанку предоставлено право изъятия в бюджет дохода, полученного в результате неправомерного действия банка, что всегда было прерогативой суда. Говорить же о его надзорных и контрольных функциях по отношению ко всем другим банкам вообще не приходится: достаточно упомянуть, что Нацбанк имеет право «получать от них такую информацию, которую он сочтет необходимой и целесообразной (?!) для правильного (??) осуществления своих контрольных и надзорных функций». Совершенно очевидно, что мы имеем дело с фактическим беспределом. К слову сказать, такого мощного объема односторонне-властных полномочий не было даже у Госбанка СССР – этого общепризнанного монстра административно-командной системы.
