Алексей Худяков - Избранные труды по финансовому праву
Глава III
Теоретические проблемы системы финансового права
§ 1. Критерии формирования системы финансового права
Общепризнано, что финансовое право, как отрасль права, состоит из общей и особенной частей. Аналогично выглядит и система финансового права как учебной дисциплины.
Принято считать, что общая часть финансового права (как отрасли права) включает в себя правовые нормы, которые закрепляют основные начала финансовой деятельности государства, ее задачи, формы и методы осуществления, устанавливают правовые основы финансового контроля, круг и компетенцию органов, участвующих в финансовой деятельности.[262] Эти нормы устанавливают общие положения для всех разделов и институтов особенной части финансового права.
Такое определение предмета общей части в принципе возражений не вызывает. Однако полагаем, что, во-первых, круг вопросов, отнесенных этим определением к общей части, нуждается в дополнении, уточнении и конкретизации; во-вторых, эта часть, подобно общей части других отраслей права, состоит из отдельных институтов, т. е. сама по себе является определенной правовой системой. В частности представляется, что она содержит институт, который можно было бы назвать институтом управления финансами.
Свидетельством существования такого института выступает наличие значительного правового массива, посвященного субъектам, осуществляющим организацию финансов. И в этом нет ничего удивительного, поскольку финансовая деятельность государства всегда носит организационный характер, и сами финансы вне его организационных усилий ни возникнуть, ни функционировать не могут. И не случайно, что в юридической литературе финансовые правоотношения определяют как организационные отношения.[263] Этот момент организации финансов практически реализуется через управление ими. Причем данное управление выражается не только в организации движения денежных средств в определенных направлениях путем издания государством либо его органом обязательных предписаний, но и путем управления деятельностью самих органов государства, на которые возлагаются те или иные функции в области финансов. Для этого государство путем издания нормативных актов наделяет свои органы соответствующей компетенцией, формирует из них определенную систему, действующую в иерархии и соподчиненности, предопределяет формы и методы реализации ими своих функций. Словом, создается то, что в юридической литературе принято называть управлением в такой-то области. Еще раз подчеркнем, что управление в области финансов предопределено самим их характером и вытекает из того факта, что вне организации финансы не существуют.
Заметим, что в административно-правовой литературе термин управление употребляется в двух значениях: и как система государственных органов, осуществляющих организующую деятельность в той или иной сфере, и как сама эта деятельность как процесс. Применительно к финансам мы наблюдаем наличие и того, и другого: есть определенная система государственных органов – например, Министерство финансов как со своими территориальными и другими учреждениями, так и с самими финансами, выступающими в качестве материального объекта права государственной собственности. При этом государство, выступая в роли субъекта управления финансами, в зависимости от ситуации действует в двух качествах: и как властвующий субъект политической системы общества (например, в процессе установления и взимания налогов), и как собственник определенных денежных средств, реализующий в отношении их полномочия владения, пользования и распоряжения.
Подтверждением существования данного института выступает и то, что во всех учебниках по финансовому праву причем в главах общей части, ему посвящены специальные разделы, именуемые обычно как «Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность». Правда, в них освещаются лишь специализированные финансово-кредитные органы (Минфин, Госбанк и т. п.), в то время как финансовую деятельность осуществляют и другие государственные органы (причем не только исполнительно-распорядительные, но и государственной власти). И все эти органы формируют определенную систему, функционирующую на практике в качестве единого механизма. Попутно коснемся еще одной проблемы. В работах по административному праву имеются разделы, именуемые «Управление в области финансов и кредита», которые по своему содержанию аналогичны соответствующим разделам работ по финансовому праву. С одной стороны, это является бесспорным фактом параллелизма и дублирования, существующего между двумя учебными дисциплинами, с другой – свидетельствует о том, что указанные отрасли права разграничены недостаточно четко. В связи с этим следует сказать, что общественные отношения, возникающие в процессе управления финансами как элемента финансовой деятельности государства, по своим экономическим свойствам являются финансовыми и, следовательно, должны выступать предметом не административного, а финансового права. Кстати, совершенно не случайно (и, по нашему мнению, правильно), что правовые акты, устанавливающие компетенцию в области финансов органов государственной власти и органов управления, не являющихся специализированными финансово-кредитными организациями, на практике рассматриваются в качестве элемента финансового законодательства и включаются в соответствующие сборники.[264]
Раздел «Управление финансами» охватывает собой правовые нормы, определяющие систему органов управления финансами, и их компетенцию. Следует иметь в виду, что в данном случае термин управление применяется в широком смысле, т. е. включает как органы государственной власти, так и органы государственного управления, куда входят, естественно, и специализированные финансово-кредитные органы.
В рамках общей части существует также институт, который мы предложили бы именовать «Правовое регулирование финансового планирования». Отметим, что в настоящее время финансово-правовая наука признает существование особой разновидности финансовых актов – планово-финансовых актов. Кроме того, эта наука признает наличие в особенной части финансового права института, относящегося к одному из видов финансового планирования – бюджетному («бюджетный процесс»). Однако объектом финансового планирования выступает не только бюджет, но и все остальные денежные фонды, входящие в состав финансовой системы. Подтверждением тому выступает большое количество самых разнообразных финансовых планов, разрабатываемых и утверждаемых самыми различными органами.
Попутно отметим, что в начальный период перестройки, начавшейся в СССР, сам термин «планирование» приобрел крайне негативный оттенок и поныне употребляется не иначе как объект для критики. Любая защита планирования, и даже само упоминание этого слова, давало основание для обвинения в реакционности, приверженности к тоталитарному режиму, принадлежности к воззрениям эпохи застоя. Причиной тому является то обстоятельство, что планирование было одним из главных инструментов административно-командной системы («сердцевина управления» – как выражался Л. И. Брежнев), и настолько себя в этом качестве дискредитировало, что кроме неприязни никакого другого к себе отношения не вызывало. Но не будем ожесточаться. Планирование планированию рознь. И критиковать надо не вообще планирование, а ту систему жестких принудительных плановых заданий, через которые сверхцентрализованно и мелочно пытались управлять общественным производством. Это прямое директивное планирование не только полностью изжило себя, но и изначально, как сейчас выясняется, было порочным. Понятно и то, что рыночная экономика по отношению к себе органически не приемлет таких способов воздействия. Но это вовсе не означает, что планирование как таковое себя изжило и вообще является вредным. Тем более, когда речь идет о финансах. Их специфика такова, что вне планирования организовать процессы формирования, распределения и расходования государственных денежных средств практически невозможно. Даже в самом примитивном государстве всегда делались какие-то прикидки, сколько денег можно ожидать в казну, составлялись какие-то наметки, как их расходовать, применялись меры по выполнению этих прикидок и наметок. Все процессы движения каким-то образом учитывались. То есть по отношению к государственным деньгам всегда производятся акты какого-то прогнозирования, распределения, учета, что и составляет сущность планирования. Деньги объективно содержат в себе меру счета, и любые денежные отношения – это счетные отношения. Недаром говорится: «Деньги счет любят». И подобно тому, как проектирование выступает обязательным этапом любого строительства, осуществляемого человеком, так и планирование является атрибутом финансов. Другое дело, что оно может быть стихийным, недостаточно научно обоснованным или воспроизводить в себе пороки, присущие той общественно-политической системе, которую данные финансы обслуживают. Примером тому может служить финансовое планирование в бывшем СССР, где в политике и экономике господствовал тоталитарный режим и где финансы были поставлены на службу этому режиму. Но в целом планирование объективно присуще любым финансам. И не случайно, что в Казахстане, где сейчас по существу развалились все плановые системы и механизмы, бюджет – а это основной финансовый план в стране – несмотря ни на что все-таки разрабатывается, чем государство судорожно пытается сохранить себя от полного краха: не будет планирования финансов, развалятся и они, не будет их – развалится и само государство. Таким образом, было бы, на наш взгляд, ошибочным поддаваться сиюминутным настроениям и изгонять планирование из всех сфер жизнедеятельности общества либо предавать остракизму сам этот термин лишь в силу того, что наша прошлая организация планирования оказалась неудачной. Финансовое планирование было, есть и всегда будет, пока существуют сами финансы. И в любом государстве, каким бы неорганизованным оно ни было, хотя бы один финансовый план – бюджет, – но существует.
