Алексей Худяков - Избранные труды по финансовому праву
Таким образом, деятельность государственных коммерческих банков не выражает собой финансовой деятельности государства, и в качестве его финансового органа они не выступают. Предоставление ими ссуд не является актом распределения государственного денежного фонда, а выражает процесс его использования. С экономической точки зрения все это означает, что возникающее при этом отношение не является финансовым. Не будет оно таким и с правовой точки зрения. Договор банковской ссуды в данном случае будет гражданско-правовым, что, в общем-то, соответствует реальной практике.
Однако зададимся вопросом: нужны ли такие банки? Не имеем ли мы дело с извращением сущности государственного хозяйствующего субъекта и с извращением назначения самого государства? Думается, что да.
По нашему убеждению, ни государство в целом, ни отдельные государственные органы, ни даже государственные хозяйствующие субъекты, включая предприятия, по своему политическому и социально-экономическому назначению не должны выступать в роли коммерческо-предпринимательских структур. Государство и весь его аппарат, включая хозяйственные структуры, – это общественное явление, служащее общественным же целям. Вся эта система, включая государственные банки, должна функционировать только с социальной заданностью.[259]
Другое дело, что социалистическая система производства, основанная на полном его огосударствлении, оказалась экономически (да и социально) неэффективной. Попытки ее стимулирования с помощью таких инструментов, как право оперативного управления, хозяйственный расчет, право полного хозяйственного ведения и тому подобных экономико-правовых ухищрений, должного результата не дали, хотя и привели в конечном счете к фактическому перерождению хозяйствующих субъектов из государственных в негосударственные и к полному развалу самого института права государственной собственности как разновидности права собственности вообще. И путь здесь один – приватизация (будет ли она шоковой или постепенной – это вопрос тактики), т. е. реальная и полная смена формы собственности.
Однако всего приватизировать нельзя, тем более если речь идет о тех организациях, через которые государство осуществляет свою финансовую деятельность. Применительно к банковской деятельности это касается такого органа, как центральный государственный банк (либо нечто подобное Федеральной Резервной Системе США). Такого рода структуры имеются во всех странах мира.
Что касается организации государственного кредитования, то способы его осуществления могут быть самыми разнообразными: государство может обзавестись собственным банком (и даже не одним, а несколькими специализированными, как это было в СССР), может использовать для этой цели частные банки, давая им соответствующие поручения, может производить кредитование через специальные фонды и специально созданные для этого органы (например, Фонд преобразования экономики Республики Казахстан).[260]
Заметим, что кредитные отношения такого рода государственных фондов, аналогично отношениям государственных банков, облачаются (или во всяком случае – должны облачаться) в форму финансово-правового договора займа. И все, что выше было сказано по поводу государственного банковского кредитования, в равной мере относится к кредитованию из специализированных государственных фондов.
Целесообразно ли вообще наличие государственного кредитования и не лучше ли его полностью осуществлять во внегосударственных формах – это другой вопрос. Во всяком случае – оно существует почти во всех странах мира, в том числе и в наиболее рыночно развитых. И везде государственное кредитование несет социальную нагрузку, т. е. в той или иной мере (либо по своим ставкам, либо по целевому назначению и избирательности) является льготным. То есть, предоставляя кредиты за счет своих фондов (если они находятся в распоряжении у каких-то персонифицированных государственных организаций, включая банки), государство реализует свою финансовую политику, иначе говоря – осуществляет свою финансовую деятельность. Для регулирования этой деятельности оно создает специальную отрасль права – финансовое. Выпадение, как это произошло в республике, банков, являющихся государственными, из сферы финансовой деятельности государства (что означает их выпадение из сферы финансового права) не только не обосновано с теоретических позиций, но и способствует искажению финансовой деятельности государства с угрозой развала всей его финансовой системы. Правда, сейчас в республике, спохватившись, предприняли попытку возврата государственных банков под крыло государства, т. е. возвращения их в лоно государственной, финансовой деятельности. В соответствии с постановлением Президента Республики Казахстан от 22 июня 1993 г. такие акционерно-коммерческие банки, как «Туранбанк» (бывший «Промстройбанк»), «Кредсоцбанк», «Алембанк Казахстан» (бывший Внешэкономбанк), «Казагропромбанк» и «Казсбербанк», преобразуются в акционерные с передачей прав распоряжения государственным пакетом акций правительству Республики Казахстан в лице Государственного комитета по государственному имуществу. Одновременно Нацбанку и Министерству финансов поручено провести перерегистрацию всех акционерных, коммерческих и кооперативных банков с целью определения доли государственных средств в их уставных фондах. Наконец, Государственному комитету Республики Казахстан по государственному имуществу предписано делегировать Министерству финансов права управления государственным пакетом акций банков для проведения единой кредитно-финансовой политики.
Можно по-разному относиться к последней мере. В Соединенных Штатах, например, господствует мнение, согласно которому государственные банки не должны находиться в подчинении исполнительной ветви власти, в том числе Секретаря Государственного казначейства США, этого аналога нашего министра финансов. Однако общая направленность всех этих мер возражений не вызывает.
К положительному, на наш взгляд, следует отнести и то, что в последнем Законе «О банках в Республике Казахстан» государственные банки выделены в особую категорию, к чему, не скроем, автор приложил свои собственные усилия, принимая доступное для него участие в работе над проектом указанного Закона. Остается надеяться, что взгляд на государственные банки, как на финансовые органы государства, хотя и осуществляющие свою деятельность специфическими хозяйственными методами, но при всех обстоятельствах в рамках финансовой деятельности государства, восторжествует как в теории, так и на практике.
И, наконец, последнее – правовое положение частных банков и правовая природа их кредитных отношений. Такие банки выступают в роли предпринимателя, действующего без всякой социальной направленности, т. е. в чисто коммерческих целях. Кредитные отношения таких банков являются разновидностью товарно-денежных отношений, где товаром выступает ссуда, а проценты – платой за использование этого товара. Сама природа данных отношений предполагает экономическое равенство их субъектов, что, в свою очередь, требует их юридического равноправия. То есть для такого рода отношений наиболее адекватна форма гражданско-правового договора.
Таким образом, кредитные отношения банков, при всей их внешней схожести, по своей экономической сущности могут быть весьма различными: одни – финансовыми, другие – товарно-денежными. Разная экономическая сущность предполагает выбор различных методов правового регулирования и, соответственно, различного правового оформления: для первых – формы финансового договора, для вторых – гражданского.
Что же общего между двумя этими видами кредитных договоров и в чем они разнятся?
Общее заключается в том, что, во-первых, они основаны на соглашении сторон (отсюда – договор), во-вторых, опосредуют возвратное движение денег, т. е. оба являются разновидностью договора займа. Отметим, что последний нельзя отождествлять с исключительно гражданско-правовым договором: заемные отношения могут быть финансово-правовые (например, госзаймы), международно-правовые и т. д.
Различия между финансово-правовым и гражданско-правовым договорами банковской ссуды сводятся к четырем основным моментам.
Во-первых, финансово-кредитные отношения имеют более подробную и детальную правовую регламентацию по сравнению с гражданско-правовым займом, где основным регулятором выступает непосредственное волеизъявление сторон, координированное их соглашением.
Во-вторых, заимодатель по договору государственного кредитования обладает более широкими полномочиями по сравнению с другой стороной. То есть стороны данного договора не обладают тем юридическим равноправием, которое характерно для гражданско-правового договора. При этом объем полномочий государственного кредитора как субъекта данного правоотношения определяется не только договором (даже – не столько договором), но и нормативными актами, определяющими правовой статус таких кредиторов и регулирующими кредитную деятельность как разновидность финансовой деятельности государства. Примером такого рода нормативных актов является Закон Республики Казахстан от 12 апреля 1993 г. «О кредитовании отраслей агропромышленного комплекса и финансировании государственных мероприятий».[261] Кроме того, государственные кредиторы обладают большими полномочиями не только по отношению к своим клиентам, но и по сравнению с кредиторами – негосударственными хозяйствующими субъектами. В частности, поскольку государственное кредитование почти всегда является целевым (как по кругу субъектов, так и по назначению самой ссуды), то банки, осуществляющие такое кредитование, вправе, например, осуществлять контроль за целевым использованием ссуды, производить досрочное (причем в одностороннем и бесспорном порядке) ее взыскание в случае использования денег не по назначению, применять штрафные санкции и т. п. В гражданско-правовом договоре займа ссуды выдаются по усмотрению кредитора и используются, как правило, по усмотрению заемщика.
