Виталий Федосов - Бюджетная система Российской Федерации
Таким образом, Россия наряду с большинством развитых стран и стран с развивающейся экономикой успешно проводит бюджетную реформу, направленную на реализацию принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами , к которым относятся: финансовая прозрачность; долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетов; эффективная и справедливая система межбюджетных отношений; среднесрочное финансовое планирование; бюджетирование, ориентированное на результаты. [68]
Продолжающаяся модернизация системы управления общественными финансами Российской Федерации, обеспечивающая в каждом бюджетном цикле все более полную и четкую реализацию перечисленных принципов, находит отражение в перспективном финансовом плане Российской Федерации на 2007–2009 гг. и федеральном бюджете на 2007 г. Федеральный бюджет на 2008 г. и период до 2010 г. впервые сформирован и будет исполняться на основе нового бюджетного законодательства и в соответствии с общепризнанными в мировой практике стандартами и процедурами.
В параметрах этих документов воплощено решение основной задачи бюджетной политики на среднесрочную перспективу – сохраняя макроэкономическую стабильность, сбалансированность и устойчивость бюджетной системы, обеспечить максимально эффективное и прозрачное использование бюджетных средств для достижения конечных, измеримых, общественно значимых результатов, которые, в свою очередь, ведут к дальнейшему увеличению финансовых возможностей государства.Вопрос 2 Развитие программно-целевых методов бюджетного планирования
Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, обеспечивающих прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики, заявлено Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. в качестве основного направления реформирования бюджетного процесса. Сутью программно-целевого планирования как важнейшего компонента модели «бюджетирования, ориентированного на результат» является выделение бюджетных ресурсов в распоряжение администраторов бюджетных средств в зависимости от достижения ими запланированных целей и конкретных результатов деятельности, измеримых количественными и качественными характеристиками.
Реализацию поставленных задач предполагается осуществлять путем:
• предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;
• совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;
• использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;
• распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;
• расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.
Таким образом, одним из основных инструментов реализации на практике принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) становятся Доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее – Доклады). Они представляют собой документы, составляемые субъектом бюджетного планирования в порядке, установленном соответствующим органом исполнительной власти или самоуправления, и содержащие информацию о фактически сложившихся и планируемых целевых, финансовых, результирующих показателях деятельности субъекта бюджетного планирования. Другими словами, Доклады призваны стать документами, позволяющими увязывать цели, задачи и результаты деятельности субъектов бюджетного планирования с планируемыми и фактическими объемами бюджетного финансирования.
В качестве инструмента, позволяющего обосновать предлагаемые бюджетные ассигнования на среднесрочную перспективу с учетом всего комплекса факторов, в бюджетный процесс вводится новый документ – Обоснование бюджетных ассигнований ГРБС, призванный «углублять и конкретизировать работу ГРБС по внедрению методов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат». [69]
Обоснование бюджетных ассигнований определяется как факторный анализ изменения общего объема бюджетных ассигнований, а также количественная или качественная характеристика результатов использования бюджетных средств по каждому виду расходов в соответствии с представленным в Минфин России распределением предельных объемов расходов субъекта бюджетного планирования по главным распорядителям средств федерального бюджета, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.
В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ (ФЦП), а также федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП). В соответствии с Концепцией расширение сферы применения программно-целевого планирования возможно и целесообразно за счет преобразования целого ряда расходов, формируемых в настоящее время по сметному принципу, в ведомственные целевые программы (ВЦП), имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения. Исходя из этого, ФЦП и ВЦП должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ (табл. 13.1).
Таблица 13.1 Общие требования к бюджетным целевым программам и их основные различия
С точки зрения организации бюджетного процесса именно ВЦП как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ , к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности; сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора; возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму). Исходя из этого, в перспективе предлагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных целевых программ. В рамках данного подхода будет обеспечено четкое разделение и оптимальное сочетание ВЦП как инструмента бюджетного планирования и ФЦП как инструмента экономической политики.
Вопрос 3 Реструктуризация бюджетных расходов и бюджетного сектора
Процессы, приводящие к изменению функций органов государственного управления и местного самоуправления и их расходных обязательств, структуры бюджетных расходов, расширению организационно-правовых форм исполнителей бюджетных услуг, источников финансирования, именуются реструктуризацией бюджетных расходов.
Смена форм собственности привела к существенному изменению структуры расходов в отраслевом разрезе , вследствие чего за годы реформ снизилась доля расходов на финансирование промышленности, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, при этом увеличилась доля расходов на финансирование социальных отраслей. Во многом усилению социальной направленности бюджета способствовало резкое снижение размера государственного долга и уменьшение доли расходов федерального бюджета, направляемой на его обслуживание.
Разграничение полномочий и расходных обязательств между федеральным уровнем, субъектами РФ и органами местного самоуправления привело к соответствующему изменению структуры расходов по уровням бюджетной системы страны. Принципиально новым направлением государственного регулирования становится развитие местного самоуправления, что неизбежно приводит к перераспределению бюджетиых ресурсов в пользу нижестоящих звеньев бюджетной системы для реализации возложенных на них функций. Одним из важнейших факторов реструктуризации бюджетных расходов явилась монетизация социальных льгот , в составе федерального и региональных бюджетов стали формироваться фонды компенсаций на реализацию делегированных органам местного самоуправления соответствующих расходных обязательств, возложенных законодательством на органы государственного управления. Изменилась и структура источников финансирования социальных льгот, часть из которых стала оплачиваться за счет государственных внебюджетных фондов, тогда как ранее все подобные расходы оплачивались в основном за счет бюджетных средств.
