Коллектив авторов - Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс
И основы эти на сегодняшний день таковы: три (названных выше) обязательных органа, контрольный орган (формально не обязательный, но в Федеральном законе он назван; отсутствие указания на его существование в уставе муниципального образования может быть истолковано как несоответствие федеральному закону), муниципальный орган (избирательная комиссия, не входящая в структуру органов местного самоуправления). За пределами этих основ местное самоуправление самостоятельно: любые иные органы местного самоуправления могут быть предусмотрены в уставе и соответственно включены в структуру органов местного самоуправления. Наличие в таком подходе определенных проблем приходится признать.
Так, действовавший ранее Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требовал обязательного создания на муниципальном уровне только выборных органов. Но при этом он допускал и ситуацию, в которой эти органы не создаются, а полномочия органов местного самоуправления осуществляются непосредственно сходом граждан. И Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ не ограничивал такие случаи муниципальными образованиями с числом жителей до 100 или до 300 человек, обладающих активным избирательным правом.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ это сделано по следующей схеме: в сельских поселениях с общим числом жителей (обладающих избирательным правом) до 100 человек в принципе запрещено формировать представительный орган муниципального образования; в сельских поселениях с общим числом жителей (обладающих избирательным правом) до 300 человек – решение, образовывать представительный орган муниципального образования или нет, относится к числу вопросов, решаемых уставом муниципального образования. На практике это означает, что данное решение относится к компетенции представительного органа муниципального образования, поскольку на момент принятия соответствующих изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в мае 2014 года) во всех муниципальных образованиях с численностью жителей, обладающих активным избирательным правом, свыше 100 человек, такие органы были созданы.
В итоге, как известно из теории муниципального права и как показывает практика реализации норм муниципального законодательства в Российской Федерации, названными Федеральным законом органами практически и исчерпывается структура органов местного самоуправления в большинстве муниципальных образований. Таким образом, реализация конституционного положения о праве населения муниципального образования самостоятельно определять структуру своих органов местного самоуправления на практике может встретить определенные препятствия. Помимо этого, действующий Федеральный закон практически не оставляет возможности населению самостоятельно определять и устанавливать какие-либо из форм взаимоотношений органов местного самоуправления в рамках их структуры. Так, глава муниципального образования не вправе одновременно возглавлять и представительный орган местного самоуправления, и местную администрацию (исключения касаются лишь небольших сельских поселений). В случае если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту. Возглавить местную администрацию глава муниципального образования может только в том случае, если он избирается на прямых выборах населением. Единственной альтернативой прямым выборам является избрание главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления из своего состава. В этом случае глава муниципального образования в обязательном порядке возглавляет представительный орган (становится исполняющим обязанности его председателя).
И дальнейшее развитие правового регулирования структуры органов местного самоуправления явно будет связано с дальнейшим усилением воздействия государственной власти на построения системы власти муниципальной. Так, положения Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ (действует в настоящий момент в редакции от 23 июня 2014 года) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» установили, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются не просто уставом муниципального образования, но в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Население каждого муниципального образования получило право в случае создания вновь образованного муниципального образования определить структуру органов местного самоуправления на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек на сходе граждан). Для реализации этого права необходимо, чтобы в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования и собрала подписи граждан, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3 процентов от их общей численности, а затем представила подписные листы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации (соответствующие процедуры предусмотрены в законе каждого субъекта Российской Федерации о местном референдуме). Принятие населением решения о структуре органов местного самоуправления включает, во-первых, установление перечня и наименований органов местного самоуправления, и, во-вторых, закрепление порядка избрания и полномочий главы муниципального образования.
Представительный орган местного самоуправления (после его формирования) обязан будет закрепить данную структуру в уставе муниципального образования. Изменить эту структуру Федеральный закон разрешает (в рамках процедуры внесения изменений в устав муниципального образования), но вступить в силу такие изменения могут не раньше, чем истекут полномочия представительного органа местного самоуправления, их принявшего. Данное правило (касающееся невозможности поменять структуру муниципальной власти под действующий кадровый состав), следует отметить, распространяется на все случаи изменения структуры органов местного самоуправления.
Еще одна важная особенность, касающаяся структуры органов местного самоуправления, связана с порядком формирования представительных органов местного самоуправления муниципальных образований, образованных по территориальному принципу, т. е. муниципальных районов и муниципальных образований нового типа – городских округов с внутригородским делением, объединяющих не так давно «вернувшиеся» в систему территориальной организации местной власти внутригородские районы (которые с 27 мая 2014 года по решению субъектов Российской Федерации снова могут создаваться).
Действующий Федеральный закон № 131 предусматривает, что представительный орган в муниципальных районах и городских округах с внутригородским делением может не формироваться на «обычных» муниципальных выборах.
Данная процедура (создания представительного органа муниципального образования) имеет в муниципальном районе следующие особенности: число депутатов, избираемых от любого поселения, входящего в состав района, не может превышать 40 % (две пятых) от численности представительного органа района), а «составляться» из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства. Для этого необходимо, чтобы такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы было поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициативы об «особом» порядке формирования представительного органа муниципального района оформляются решениями представительных органов поселений, входящих в район. Если две трети поселений высказываются в поддержку данной процедуры, прямые выборы не проводятся, и представительный орган местного самоуправления формируется по новому принципу. При этом подобный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы нового представительного органа муниципального района. Данный порядок формирования представительного органа муниципального района может быть изменен не ранее, чем через два года со дня начала его работы.
