Коллектив авторов - Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс
Эти и многие другие конституционные требования предопределяют необходимость отделения общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления. Справедливо это и для организации власти на государственном и муниципальном уровнях. Муниципальная власть – это власть особого рода, она отделена от государственной власти, не является буквальным ее продолжением на местах, но, вместе с тем, она имеет ряд признаков, присущих государственной власти. И наличие этих признаков позволяет объединить муниципальную власть и власть государственную. Такое объединение проводится указанием на «публичный» характер как первой, так и второй форм власти.
Публичный характер муниципальной власти неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, в Постановлении от 24.01.1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.1996 г. “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”», в Постановлении от 2.04.2002 г. № 7-п «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе” в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева» и в ряде других решений. Местное самоуправление, прямо указывает Конституционный Суд, как публичная (муниципальная) власть осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Однако как нет полного совпадения муниципальной и государственной власти, так нет и полного совпадения системы органов местного самоуправления и органов государственной власти. В постановлении Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92–94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”», в котором было отмечено, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Следовательно, в Российской Федерации существует две равноправные разновидности публичной власти – государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения; органы местного самоуправления решают вопросы местного значения.
Отличия органов местного самоуправления от органов власти государственной четко прослеживаются в Конституции Российской Федерации. В качестве таковых выступают:
– субъект, который данные органы представляют и от имени которого совершают любые юридические действия;
– территориальные пределы юрисдикции властных органов;
– исключительные, одним только органам местного самоуправления присущие особенности.
Субъектом, представляемым органами местного самоуправления, является население каждого отдельного муниципального образования, в то время как субъектом, представленным органами государственной власти, является либо весь народ Российской Федерации, либо население отдельного субъекта Российской Федерации. Территориальные пределы юрисдикции органов местного самоуправления ограничены рамками муниципального образования, органы государственной власти Российской Федерации осуществляют свои полномочия на всей территории российского государства, а органы государственной власти субъекта Российской Федерации – соответственно на территории всего субъекта Российской Федерации. Признаваемыми Конституцией Российской Федерации исключительными особенностями органов местного самоуправления являются их тесная связь с населением муниципальных образований, невхождение в систему органов государственной власти и собственная компетенция, которая позволяет им решать вопросы местного значения.
В муниципальных образованиях действует два вида органов местной власти: органы местного самоуправления общей компетенции, например, представительные органы местного самоуправления (муниципальные собрания, думы, советы депутатов и т. д.) и органы специальной компетенции. К последним относятся все те органы, которые создаются для осуществления деятельности определенного рода, например, комитеты или комиссии по бюджету, налогам, финансам представительных органов местного самоуправления, отраслевые департаменты, управления и отделы исполнительных органов местного самоуправления и другие. Вопрос о природе органов местного самоуправления должен решаться на основе тех же позиций, что и вопрос о природе местного самоуправления. Данные органы, в силу прямого указания Конституции Российской Федерации, отделены от органов государственной власти, но поскольку в основе местного самоуправления лежат не только общественные, но и государственные начала, органы местного самоуправления являются органами публичной власти и связаны в своей деятельности с системой государственной власти.
Решение вопроса о природе органов местного самоуправления не может быть отделено от рассмотрения особенностей взаимодействия органов государственной власти, относящихся к разным ее ветвям, с органами местного самоуправления. При этом если общие нормотворческие функции представительных органов, а равно контролирующая деятельность судебной власти представляются достаточно ясными и применимыми ко всем органам местного самоуправления в равной мере, то определение степени эффективности решения вопросов управленческого плана требует уяснения вопроса о том, с какими именно органами местного самоуправления должны взаимодействовать государственные органы исполнительной власти, т. е. посредством какого именно субъекта должно осуществляться публичное управление на местном уровне. В связи с изложенным возникает вопрос о применимости принципа разделения властей на уровне местного самоуправления с целью определения специальной системы органов, осуществляющих функции социального управления на местах.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – также Федеральный закон № 131) реализует принцип разделения не «ветвей», а органов местного самоуправления – в зависимости от их компетенции – и не допускает объединения проектных и программных функций органов муниципальной власти в руках одного лица или органа (исключение составляют небольшие поселения). Для уяснения особенностей построения системы органов публичной власти на муниципальном уровне это порождает необходимость определения общих принципов организации, как системы органов государственной власти, так и системы органов местного самоуправления.
Часть 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации закрепляет положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. При этом часть 1 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вводит, по сути, унифицированную структуру органов местного самоуправления. В нее в обязательном порядке должны быть включены:
• представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования,
• местная администрация (исполнительно распорядительный орган муниципального образования).
Названные органы должны предусматриваться уставами муниципальных образований и наделяться собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Устав каждого муниципального образования согласно пункту 4 части 1 ст. 44 Федерального закона № 131 должен закреплять структуру органов местного самоуправления. Очевидно, что отсутствие в уставе какого-либо из названных в Федеральном законе органов будет истолковано как несоответствие устава муниципального образования Федеральному закону; очевидно также, что при этом не может не возникать вопрос – как населению реализовать свое конституционное право на самостоятельное определение структуры органов местной власти? Позиция, занятая Федеральном законом, в общем и целом в данном вопросе, вполне логична: изучение норм Конституции, регламентирующих местное самоуправление, позволяет сделать вывод о том, что в них не содержится положений, закрепляющих самостоятельность населения или органов местного самоуправления в регулировании организации местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепляет лишь право на самостоятельное осуществление местного самоуправления, в том числе и путем самостоятельного утверждения структуры органов местного самоуправления. Но структура эта должна в основах своих соответствовать положениям Федерального закона.
