Коллектив авторов - Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс
В городских округах с внутригородскими районами представительный орган может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом городского округа с внутригородским делением и уставами внутригородских районов может быть установлена норма представительства внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением, в представительном органе данного городского округа исходя из численности населения внутригородских районов. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну треть состава представительного органа городского округа.
Важно подчеркнуть, что созданная любым из описанных выше способов структура органов местного самоуправления является самостоятельной. И эта самостоятельность обеспечивается не только нормативно (положения Конституции и федерального законодательства) или политически (избрание местным населением или его представителями), но и экономически: финансирование расходов на содержание любых органов, входящих в структуру органов местного самоуправления, осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
§ 2. Представительный орган муниципального образования
Представительный орган муниципального образования – это выборный орган, который официально, на основе положений закона, уполномочен выражать интересы населения муниципального образования (то есть осуществлять функцию представительства) и принимать в коллегиальном порядке решения по вопросам местного значения (то есть реализовывать правотворческую функцию). Следует отметить, что Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» используют различную терминологию при регулировании отношений, в которых участвует представительный орган. Конституция Российской Федерации (часть 2 ст. 97) говорит о представительном органе местного самоуправления. Федеральный закон – о представительном органе муниципального образования. Вполне очевидно, что данная терминология является не противоречащей, а, скорее, взаимодополняющей, то есть на практике возможно применение как термина «представительный орган местного самоуправления», так и «представительный орган муниципального образования».
Представительный орган состоит из депутатов, избираемых жителями муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (исключение может составлять описанный выше порядок формирования представительного органа местного самоуправления муниципального района). Деятельность представительного органа, как правило, основывается на принципах законности, гласности, коллективного, свободного обсуждения и решения вопросов, относящихся к его компетенции, ответственности и подотчетности населению муниципального образования.
Согласно части 3 ст. 34 Федерального закона № 131 наименование представительного органа муниципального образования устанавливается законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Закон достаточно широко регламентирует правовой статус представительного органа муниципального образования. Определена его минимальная численность – согласно частям 6, 7 и 8 ст. 35 Федерального закона она изменяется от 7 до 35 человек в зависимости от вида муниципального образования и численности его населения, установлено наделение данного органа правами юридического лица, закреплены основания и последствия досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, зафиксированы вопросы его исключительной компетенции. Принципиальной новацией регулирования компетенции стало закрепление за представительным органом контрольных полномочий и полномочий по проведению конкурса при назначении главы местной администрации по контракту. Особенностью регулирования компетенции представительного органа муниципального образования является также то, что уставы муниципальных образований не могут ее произвольно расширять: согласно части 11 ст. 35 Закона полномочия представительных органов определяются федеральными законами и затем уже принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.
Как известно, государство признает право принятия муниципальных нормативных актов представительным и иными органами местного самоуправления, поэтому при определении статуса представительного органа местного самоуправления закрепляется правотворческая функция местного самоуправления. Ряд нормативных правовых актов может быть принят только представительным органом муниципального образования: к ним относятся устав муниципального образования, решения о местных налогах, решения о местном бюджете, планы и программы социального и экономического развития муниципального образования и т. д. Еще одна важная задача данного органа местного самоуправления как института, наиболее приближенного к населению, по сравнению с другими уровнями публичной власти, должна заключаться в реализации норм права, в решении вопросов местного значения, поэтому многие правовые акты, принимаемые представительным органом, носят правоприменительный характер (о реализации программ, о проведении мероприятий, о мерах контроля и пр.).
Федеральный закон упорядочивает виды правовых актов, принимаемых представительным органом местного самоуправления. К ним относятся устав муниципального образования, решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Кроме того, председатель представительного органа местного самоуправления наделен правом издавать постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
2.1. Структура представительного органа местного самоуправления
Многие представительные органы муниципальных образований не имеют внутренней структуры или имеют крайне простую внутреннюю организацию, включающую председателя и (возможно) его заместителя, и в таком случае в подготовке и рассмотрении любых проектов решений по вопросам местного значения участвуют все его депутаты. Таковы представительные органы сел, поселков, небольших городов, других поселений, а также представительные органы иных муниципальных образований с небольшим численным составом представительного органа.
Следует учитывать влияние на формирование структуры представительных органов положений абзаца 3 части 5 ст. 40 Федерального закона, которые указывают, что на постоянной основе в нем могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если его численность составляет менее 10 человек, на постоянной основе в нем может работать только 1 депутат. Но в крупных муниципальных образованиях (прежде всего в больших городах) со значительным количественным составом депутатов во внутренней структуре представительного органа местного самоуправления создаются специальные структурные подразделения.
Возглавляет внутреннюю структуру представительного органа его председатель либо глава муниципального образования. Соответствующее должностное лицо организует и работу представительного органа. Председатель представительного органа, как правило, работает на штатной оплачиваемой основе. Председатель представительного органа избирается из числа его депутатов (обычно тайным голосованием простым большинством голосов от общего числа депутатов). Уставы муниципальных образований и регламенты представительных органов наделяют председателя собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Полномочия председателя истекают с истечением срока полномочий представительного органа. Но, кроме того, они могут и досрочно прекратиться, например, в случае их добровольного сложения, отзыва этих полномочий представительным органом, а также в случаях, предусмотренных для досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа.
Заместитель председателя представительного органа избирается по предложению председателя представительного органа в том же порядке и на тот же срок, который предусмотрен для избрания председателя представительного органа местного самоуправления. Заместитель председателя представительного органа исполняет по поручению председателя отдельные полномочия, а в случаях отсутствия председателя или временной невозможности выполнения им своих обязанностей – замещает его. Вопросы, отнесенные к ведению заместителя председателя представительного органа, определяются в уставе муниципального образования и регламенте представительного органа местного самоуправления.
