Юрий Пуздрач - История российского конституционализма IX–XX веков
Говоря о роли Боярской думы в Российском государстве, следует сказать, что она постепенно стала высшим государственным учреждением России, «маховым колесом, приводившим в движение весь правительственный механизм»: она законодательствовала,[380] регулировала все отношения, давая ответы на вопросы, обращенные к правительству.[381] Ей же принадлежала и высшая исполнительная и судебная власть.[382] Кроме того, Боярская дума руководила деятельностью областной администрации и контролировала эту деятельность.[383] Таким образом, Боярская дума участвовала в обсуждении и разрешении всех вопросов государственного управления и была высшим законодательным органом. В то же время, как видно из состава думских комиссий и содержания рассматривавшихся дел, даже в XVI в. четкого разделения функций думных людей, даже думных дьяков, в то время не было.[384]
В. О. Ключевский указывает на своеобразие законодательной функции Думы. Действительно, ее судебные и административные решения были актами по тем делам, разрешить которые не могли другие органы «по недостатку полномочий, по отсутствию или несовершенству закона, по неумению или нежеланию применить его. В таких случаях Дума проверяла и исправляла действия подчиненных властей, пополняла или поясняла закон, заменяла или отменяла его и давала новый закон – словом, указывала и приказывала, регулировала отношения, разрешала всякое новое дело, чтобы показать, как надобно впредь решать подобные дела: ее судебный или административный приговор становился прецедентом, получал силу закона».[385]
Следовательно, она законодательствовала именно тогда, когда судила или администрировала, и была поэтому исключительным законодательным учреждением.[386]
Однако сам факт законодательства еще не говорит о том, что она каким-либо образом ограничивала власть царя, который в любой момент мог вмешаться в дела Думы и изменить ее решения.[387]
Итак, Боярская дума в XVII в. постепенно приняла характер постоянно действующего высшего государственного учреждения России. В то же время она не имела самостоятельной, независимой от государя компетенции, ибо ее функции были неотделимы от функций государя. Это отразилось в формулах решений Боярской думы: «Приговор царя с бояры», «По государеву указу и боярскому приговору».[388] Однако если ранее Дума обычно действовала в присутствии царя, то с конца XVII в. она стала работать без государя.[389] При выборе формулы, от чьего имени (государя или Боярской думы) принимать решение, прежде всего учитывалось, видимо, впечатление, которое мог произвести тот или иной приговор. По этому поводу Поссевино писал, что ни дьяки, ни подьячие, «ни сам канцлер, который стоит над ними, не могут ничего самостоятельно написать или ответить посланцам чужеземных государей. Сам великий князь диктует им все, повторяя очень пространно без особой надобности титулы и пересказывая обсуждающиеся факты. Затем продиктованное думные бояре докладывают по написанному нунциям или послам».[390]
К концу XVII в. значение Думы уменьшается. Сокращается и число ее членов: так, если в начале 1690 гг. в составе Думы было 182 человека, то в конце в уже 112, а на 1 января 1702 г. – 86.[391]Дума вымирала естественным путем,[392] взамен выбывших царь Петр I новых членов не назначал. Окончательно Боярская дума была упразднена в 1711 г. после образования Сената.
Обладала ли Дума политической властью и была ли органом, самостоятельно принимающим законодательные решения? У Боярских дум не было ряда особенностей, которые бы делали их органами политической власти, поскольку состав их был непостоянен и зависел от воли князя, а в дальнейшем царя; число думцев точно определено не было,[393] протоколов заседаний не велось, и единственными источниками думской работы были резолюции на рассматриваемых документах;[394] наконец, за всю историю существования дум так и не было выработано единого поля деятельности. Исходя из сказанного, Думу можно назвать прообразом кабинета, но никак не парламента. И поэтому на поставленный выше вопрос можно ответить скорее отрицательно. Историки прошлого также не дают однозначного ответа на вопрос, в какой степени и в пользу кого проходило деление власти между царем и Думой. В. О. Ключевский считал, что Боярская дума ограничивала власть царя, другой же видный историк, В. И. Сергеевич, придерживался противоположного мнения.[395]
Говоря об ограничении верховной власти, невозможно не упомянуть о том, что в России она изначально ограничена традицией («обычаем византийским»), в рамках которой можно указывать на княжеский, а затем царский обычай выбирать постоянных высших советников и тем самым в определенной мере разделять власть между монархом и наследственной аристократией, между монархом и сословно-представительным органом, которым и была Боярская дума.[396] Наконец, можно согласиться с В. О. Ключевским, который писал: «… политическая и административная история Боярской думы темна и бедна событиями, лишена драматического движения. Закрытая от общества государем сверху и дьяком снизу, она является конституционным учреждением с обширным политическим влиянием, но без конституционной хартии…»[397] Такая зависимость органа от обычая и исторической традиции сводила ее роль, а значит и роль боярства и высшего уровня управления страной, до полной покорности сильному, волевому и амбициозному монарху, и, наоборот, положение Думы существенно менялось во времена, когда царь был малолетним или не способным к ведению государственных дел. И тогда она играла более существенную роль в жизни государства и своими решениями не просто ограничивала власть царя, а, по существу, заменяла его собой. Эти времена отмечены историей как времена бесконтрольного воровства, борьбы различных боярских группировок, заговоров, восстаний, смут и ослабления государства.
Таким образом, положение Боярской думы в государстве и ее ограничительная роль зависели больше от обстоятельств или исторической ситуации, нежели от воли ее членов, и уж совсем не от закона.
§ 2. Земские Соборы и их роль в механизме ограничения единовластия
В средневековой России существовали государственные институты, которые имели некоторые черты представительных органов.[398] Речь, конечно, идет о Земских соборах, по большей части состоявших из служилого сословия. Как и Боярскую думу, их можно считать государственными структурами, имеющими не только возможности ограничения царской власти, но и перспективу преобразования в учреждения парламентского типа.
М. Ф. Владимирский-Буданов пишет, что отличительной чертой московского государственного права является торжество в нем неограниченной, или самодержавной, монархической власти; именно этим оно отличается от права предыдущего периода истории России.[399] При этом московская Боярская дума восприняла традиции думы Княжеской, чего не скажешь о вече, которое было преобразовано в Земские соборы.[400] Таким образом, вече можно рассматривать как типовую, изначальную форму привлечения населения к решению задач управления,[401] а Земские соборы – как развитие этой формы. Для нас, по совершенно справедливому утверждению А. М. Величко, важно подчеркнуть не спонтанность появления этих форм, а закономерное следствие реализации государственных начал, лежащих в основе московского правосознания и московской правовой культуры.[402]
Истории Земских соборов, а ее можно изучать только в теснейшей связи с конкретно-историческими обстоятельствами,[403]посвящена, особенно в дореволюционное время, довольно значительная литература. «Ни один институт, ни один вопрос русской истории, можно сказать безошибочно, не вызывал такого глубоко жизненного интереса как среди специалистов историков и юристов, так и среди широкой публики, как московские Земские соборы… Нигде также не сказывались с такой силой и выпуклостью политические и общественные идеалы, философское мировоззрение, как при разработке истории Земских соборов».[404] Этот интерес понятен, так как в России начала XX в. шли поиски идеала государственного устройства и конституционного развития государства.
Скудость источников о Земских соборах позволяет полагать, что в XVI в. им не придавали серьезного государственного и политического значения, как это было позже, в XVII в.[405]
История Земских соборов – это история внутреннего развития этого учреждения. Прототипом Земских соборов,[406] по всей вероятности, были соборы (собрания)[407] русской церкви.[408] Они состояли главным образом из иерархов церкви и назывались поместными соборами.[409]
