Тимофей Бордачёв - Новый стратегический союз. Россия и Европа перед вызовами XXI века: возможности «большой сделки»
Заложенные в новой политико-правовой базе «договора реформы» возможности развития интеграционных инициатив на основе межгосударственных соглашений групп стран внутри Европейского союза неминуемо приведут к дальнейшему расширению практики «Европы разных скоростей». Это нанесет ущерб реальной дееспособности наднациональных органов ЕС – Европейской комиссии и Европейского парламента, полномочия которых распространятся только на прописанные в «договоре реформы» сферы интеграции, да и то ограниченные многочисленными оговорками со стороны отдельных стран-членов (Великобритания, Ирландия, Польша, Дания).
Усиление протекционистских и дирижистских тенденций в ЕС, ставшее ответом на вызовы глобальной конкуренции, а также подчинение всей сферы внешних связей межгосударственному Совету ЕС (через пост Высокого представителя по вопросам внешней политики и безопасности) приведут к дальнейшей трансформации надгосударственных институтов ЕС. Из моторов европейской интеграции они будут все больше превращаться в своего рода протекционистскую дубинку в руках стран-членов.
В этой связи необратимым последствием возникновения новой траектории развития ЕС станет усиление протекционизма и агрессивности Европы на международной арене, в первую очередь в сфере международной торговли, что неминуемо отразится на стиле и содержании двусторонних переговоров между Евросоюзом и Россией. Растет вероятность того, что предстоящие переговоры между ЕС и Россией (о новом Стратегическом соглашении, зоне свободной торговли и т. д.) испытают на себе воздействие указанных изменений внутреннего содержания Евросоюза и связанных с ним трансформаций поведения ЕС на международной арене.
Способствовать такому поведению Евросоюза и его институтов будет усиливающаяся тенденция к рассмотрению большинства вопросов внешнеэкономических связей через призму безопасности, что в результате приведет к усилению вмешательства стран-членов (и их интересов) в такие вопросы надгосударственной компетенции, как внешняя торговля и другие.
Попробуем взглянуть на то, как эти структурные изменения сказались на состоянии отношений России и Европы, а также к каким практическим проявлениям они привели в контексте двух важнейших сюжетов 2005–2008 годов: отношений в сфере энергетики и на постсоветском пространстве.
Еще раз об энергетике
Энергетика стала за прошедшие годы ключевым элементом отношений России и ЕС. Согласно данным, которые приводит в своей статье сотрудник Французского института международных отношений Тома Гомар, поставки газа в Евросоюз составляют 84,8 % от всего российского экспорта; 26,3 % газа, потребляемого на территории Европейского союза, приходит из России. Экспорт нефти из постсоветских стран в ЕС составляет 83,3 % от всех поставок из этой зоны и покрывает 38,7 % общего потребления нефти в Европе. Нефть, поступающая с постсоветского пространства в США, покрывает лишь 1,79 % потребностей этой страны. Примерно 75 % российских экспортных доходов непосредственно зависят от европейского энергетического рынка. Думается, что последняя цифра лучше всего отражает реальную степень взаимозависимости России и Европы в данной сфере.
Сокращения доли России в энергетическом обеспечении стран ЕС не предвидится, особенно с возможным вступлением в строй новых нефтепроводов «Северный поток» (ранее СевероЕвропейский газопровод) и «Южный поток», проекты по строительству которых реализуются совместно «Газпромом» и ведущими энергетическими корпорациями Германии и Италии.
Несмотря на это, как считают многие российские и зарубежные наблюдатели, состояние и перспективы отношений в данной области становятся зачастую жертвой не только политических или экономических интересов, но и мифологизации проблемы, возникающей в ходе проведения этих интересов. Во многом эта мифологизация – «Россия использует энергетику как внешнеполитический инструмент и оружие» – была связана с внутренними проблемами Европы. Неспособность европейцев к выработке общего видения перспектив развития энергетического рынка, как это часто уже случалось с другими проблемами, привела к попыткам найти внешнего врага.
Спору нет, тот факт, что в 2002 году цена сырой нефти брент-смеси составляла 26 долл. за баррель, являлся существенным ограничителем самостоятельности России на международной арене вообще и в отношениях с Европейским союзом в частности. Жесткая позиция ЕС по вопросу калининградского транзита объяснялась, вполне в духе отношений по правилам «игры с нулевой суммой», слабостью российских позиций на мировом рынке и необходимостью поддерживать ровные отношения со странами-кредиторами. Вместе с тем российская сторона никогда за всю историю осуществления энергопоставок в Европу (т. е. с середины 1970-х годов) не использовала их в качестве инструмента политического шантажа, а случаи сбоев в выполнении договорных обязательств, первым из которых стала приостановка поставок газа в Белоруссию в 2004 году, были связаны с проблемами стран-транзитеров и не всегда продуманных действий России в их отношении, включая меры по принуждению Киева или Минска к сотрудничеству.
Толчком к осложнению отношений в области энергетики и их стремительной политизации стала резкая и многоплановая реакция Евросоюза и европейской общественности на российско-украинский ценовой спор в декабре 2005 – январе 2006 года. Оправданные с точки зрения двусторонних российско-украинских отношений, действия компании «Газпром» активизировали процесс рассмотрения ранее сугубо экономических вопросов с точки зрения проблем безопасности. Далее мы будем более детально рассматривать эффект так называемой секьюритизации экономической политики в современном мире. Он в первую очередь связан с общей тенденцией к усилению государственного вмешательства в экономику и применения к ней исключительно государственных методов и практик.
Однако сам факт совпадения по времени трех разнохарактерных тенденций – усиления государственного контроля над энергетическим сектором в России, общего возвращения государства в экономику в мировом масштабе и поиска Евросоюзом источника внешней угрозы – привел в первой половине 2006 года к результатам, долгосрочный эффект которых пока трудно предсказывать. Что касается исключительно двусторонних отношений Россия – ЕС, то, как пишут российские эксперты Дмитрий Суслов и Андрей Белый в своей статье с многозначительным названием «Энергетическое 11 сентября»:
«Газовый кризис... стал „спусковым крючком“, серьезно изменившим и энергетическую политику Евросоюза, и отношения Россия – ЕС, и восприятие РФ на Западе в целом. Из энергетических партнеров Москва и Брюссель превратились в конкурентов и даже соперников».[50]
Изменение характера российско-европейских отношений в области энергетики стало результатом не только и не столько действий «Газпрома» или Европейской комиссии. За ним стояли более глубокие процессы, носящие иногда глобальный характер. Однако в результате всех этих трансформаций 2006–2007 годов, как пишет Тома Гомар:
«Если в начале президентства Путина отношения в сфере энергетики расценивались как фактор сотрудничества, то постепенно они стали источником напряженности».[51]
Именно новое, мифологизированное и секьюритизированное, понимание вопросов энергетической безопасности было положено в основу так называемого третьего пакета по либерализации энергетического рынка Евросоюза, представленного Европейской комиссией 19 сентября 2007 года. В соответствии с этими инициативами доступ компаниям третьих стран на рынок ЕС будет предоставлен лишь в том случае и в том объеме, если данная третья страна предоставит те же условия компаниям стран ЕС по доступу на собственный рынок и если компания третьих стран будет руководствоваться теми же правилами и принципами, которыми руководствуются компании Евросоюза. Несколько позже, уже в октябре 2007 года, Еврокомиссия предложила распространить его на все отрасли экономики.
Положение данной инициативы, касающееся «расчленения» присутствующих на внутреннем рынке ЕС энергетических компаний на добывающие и транспортно-распределительные, скорее всего не будет одобрено странами – членами Евросоюза. Вместе с тем другая составляющая третьего пакета – принцип взаимности в инвестициях – может в обозримой перспективе стать частью законодательной базы Европейского союза. В этом случае российские энергетические компании смогут приобретать контрольные пакеты европейских энергетических компаний и энергетической инфраструктуры лишь в том случае, если Россия предоставит на своем внутреннем энергетическом рынке те же условия для европейских энергетических компаний, что и на внутреннем рынке ЕС. Фактически этот принцип является инструментом гармонизации энергетического законодательства третьих стран с внутренним энергетическим законодательством Евросоюза.
