Сергей Кабашов - Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие
Комбинируя мотивации, А. Даунс выделяет пять типов личности чиновника, Два из которых сосредоточены на эгоистических (в узком смысле слова) мотивациях., а остальные сочетают личный интерес и альтруистические соображения.
1. Карьерист: чиновники этого типа стремятся максимально увеличить собственную власть, доход и престиж. Стремясь возобладать над старшими по рангу, они проводят радикальные перемены, укрепляющие их единоличную власть.
2. Активист: категория яиц, жаждущих влиться в более высокий уровень элиты.
3. Консерватор: тип чиновников, желающих сохранения ситуации. Они столь же эгоистичны, как и предыдущие типы, но предпочитают спокойную жизнь и безопасное, не осложненное риском будущее. Они максимизируют комфорт и спокойствие, а вот желание увеличить власть, доход и престиж для них второстепенно.
4. Фанатик: это смешанный тип чиновников, неукоснительно реализующих специфические программы, в которых они заинтересованы. Подобно карьеристам, фанатики с удовольствием используют все возможности радикальных перемен, которые усиливают ответственность и ресурсы ведомства ради следования «высокой» политике, но они не заинтересованы в том, чтобы эти расширенные функции или нормы стали внутренними, если таковые не авансируют программы, с которыми фанатики отождествляют себя.
5. Ходатай (адвокат): этот тип чиновников стремится к максимальной власти своего ведомства по общим и идеалистическим соображениям — исполнение своей миссии, долга перед населением. Чиновники этого типа идентифицируют личное благополучие с организацией или лояльностью к клиентам. Это идеал чиновника-альтруиста, государственного мужа, проповедующего широкие взгляды на общественное благосостояние.
Наряду с А. Даунсом, одним из наиболее известных и значительных исследователей бюрократии является современный американский экономист У. Нисканен, который изучает феномен бюрократии с экономических позиций.
У. Нисканен разработал теорию бюрократического поведения, центральными положениями которой является стремление бюрократии к самоукрупнению, а в отношениях с правительством — к максимизации собственного бюджета. Эти два положения служат фундаментальными определениями бюрократического поведения.
Первое, что следует из модели У. Нисканена, касается природы равновесия отношений (интеракции) между спонсором и ведомством в бюджетном процессе и характеризуется двусторонней монополией: 1) монополия ведомства обусловлена его информационным преимуществом, по сравнению со спонсором; 2) монополия спонсора заключается в том, что в его руках сосредоточен основной ресурс функционирования ведомства — финансы.
Отождествив спонсора с правительством, нетрудно показать, что бюрократическое поведение порождает неэффективное распределение ресурсов общества. На вопрос о том, как исправить положение, У. Нисканен отвечает множеством предлагаемых им реформ ведомственной структуры, каждая из которых в конечном счете сводится к ликвидации информационного преимущества ведомства перед спонсором.
В сущности, идеи У. Нисканена и его последователей просты; они стремятся доказать, что ведущей линией поведения бюрократа является стремление к максимизации бюджета его организации или подразделения, поскольку это: а) обеспечивает больше работы для чиновников, улучшает перспективы служебной карьеры; б) увеличивает спрос на услуги бюрократов, а также создает благоприятную «карьерную ситуацию»; в) повышает престиж бюрократов и их возможности оказывать покровительство; г) дает больше возможностей для предоставления фондов «своим людям», а также для использования их в частных целях.
Относительное оттеснение бюрократии и одновременный выход на первый план рыночных механизмов в координации рабсилы ведомств повысит, как считает У. Нисканен, общественную эффективность их деятельности.
Бюрократия распространяет власть на своих клиентов и на политическую сферу. Последнее возможно потому, что реализация политических целей предполагает перевод их на язык управленческих решений, которым владеет только бюрократия, поскольку нужные для этого знания и техника — монополия бюрократии. Американский социолог Б. Петерс интерпретирует проведение общественной политики как интеракцию между политиками и чиновниками и выстраивает пять различных моделей их взаимодействия.
Первая — формальная юридическая модель, в которой роль государственного чиновника сводится к веберовской модели беспрекословного послушания указаниям политика.
Вторая модель предполагает, что чиновники и политики высокого ранга имеют одинаковые интересы и цели, главнейшие из которых — поддержание правления и бесперебойность функций исполнительных ветвей.
Третья, функциональная модель во многих отношениях повторяет вторую модель, но с одним отличием: функциональная модель обусловливает интеграцию политической и административной элиты не на всех уровнях правления, а только в русле функциональности.
Четвертая модель — почти во всем отрицание второй, это наиболее отчетливо артикулируемая модель враждебности, в которой предполагается, что политики и бюрократы конкурируют между собой за власть и контроль над политикой. Этот конфликт может облекаться в самые разнообразные формы. К примеру — организация или отдельные чиновники не выступают открытыми оппонентами политических реформ, но инерция и старые привычки делают свое дело, затрудняя любые преобразования.
Пятая модель — модель, отражающая известное положение о том, что над принятием политических решений довлеет бюрократия. Основа власти бюрократии состоит в том, что, учреждая ведомство законодательным путем и вменяя ему в задачу распределение дотаций из государственных средств, политики-законодатели наделяют бюрократию эффективными ресурсами, позволяющими ей влиять на решение избирателей, другие организации и на собственных клиентов.
Неотъемлемыми компонентами этих ресурсов является: профессионализм ведомства, экономические и социальные блага, распределяемые им, его сложная структура и автономный контроль за собственными административными процедурами. Этими ресурсами ведомство пользуется в интересах защиты и расширения своих полномочий.
Концепция о «бюрократическом типе личности» была сформулирована американским социологом В. Томсоном. По его мнению, рост специализаций привел к тому, что для государственной службы стали характерны установленные служебные обязанности, определенные сферы полномочий, за рамки которых нельзя выходить, монотонная практика, соответствующая заведенному порядку, — рутина и шаблон в работе.
