Светлана Мишина - Методологические основы бюджетного планирования и прогнозирования доходов местных бюджетов: на примере бюджета городского округа «Город Калининград»
В свою очередь, отечественные экономисты[27] определяют бюджетное планирование как составную часть финансового планирования, позволяющую определить объем, источники и целенаправленное использование бюджетных ресурсов на каждом уровне управления (федеральном, региональном, местном).
Учитывая сказанное и в контексте рассматриваемой темы, автор предлагает определение «планирование доходов местных бюджетов»: «Планирование доходов местных бюджетов – это деятельность органов местного самоуправления по постановке задач в виде конкретного объема поступлений в местный бюджет на основании параметров социально-экономического развития соответствующей территории и предположений об их изменении».
Наиболее важными вопросами практики планирования следует считать обоснование и выбор целевых положений системы планирования, методов прогнозных проектировок и аналитического инструментария, процедур мониторинга финансовых результатов исполнения планов.
Исходя из приоритетов развития муниципальных образований, систему целей бюджетного планирования можно представить следующим образом (рис. 6):
Рис. 6. Цели бюджетного планирования в муниципальных образованиях[28]
Следует отметить, что важнейшим этапом бюджетного планирования является мониторинг его результатов, как текущий, так и проводимый непосредственно по окончании очередного цикла бюджетного процесса.
Организация бюджетного планирования может быть эффективной только тогда, когда в нее заложены научно обоснованные принципы. На данном этапе развития экономики страны методология бюджетного планирования базируется на следующих важнейших принципах: научности, социальной направленности и приоритета общественных потребностей, повышения эффективности общественного производства, пропорциональности и сбалансированности, согласования краткосрочных и перспективных целей и задач, единства, режима экономии, системности, адекватности, альтернативности, целенаправленности.
Принцип научности предполагает, что плановые документы разрабатываются на основе глубокого познания и использования законов общественного развития, и прежде всего экономических законов, макроэкономических теорий, математики, кибернетики и других наук. В процессе разработки планов проводится глубокий анализ тенденций и перспектив экономического и социального развития, разрабатываются прогнозы, технико-экономические обоснования темпов и пропорций экономического роста, система стоимостных, трудовых и материальных балансов с использованием прогрессивных норм и нормативов.
Принцип социальной направленности и приоритета общественных потребностей предполагает, что в планировании следует исходить из интересов человека и общества. Удовлетворение потребностей населения должно быть исходной позицией финансовых планов, ибо это общественно необходимо. Экономика не должна и не может развиваться вне интересов личного и общественного потребления.
Принцип повышения эффективности общественного производства предусматривает, чтобы все цели и задачи планирования осуществлялись с наименьшими затратами. Он реализуется через возможные формы и направления экономии бюджетных ресурсов и проявляется через систему показателей эффективности.
Принцип пропорциональности и сбалансированности. Рынок формирует экономический механизм регулирования и стимулирования бюджетных отношений и экономики. С помощью рыночных механизмов обеспечивается производство той продукции, которая удовлетворяет запросы потребителей. Однако формировать пропорции и структуру национальной экономики, отвечающей интересам всего общества, должно государство через систему бюджетного регулирования.
Реализация этого принципа предполагает:
– равновесие совокупного спроса и совокупного предложения по всему народнохозяйственному обороту ресурсов;
– рациональное соотношение между разумными потребностями и всеми имеющимися ресурсами, в том числе и бюджетными;
– паритет различных форм собственности в пользовании материальными, трудовыми и финансовыми ресурсами общества.
Сбалансированное социально-экономическое развитие должно обеспечивать, с одной стороны, соответствие в потенциальных уровнях функционирования отдельных сфер, отраслей, территориальных подразделений общественного производства, с другой стороны, оптимальное (при существующих условиях) удовлетворение производственных и непроизводственных потребностей общества. Этот принцип направлен на поддержание материально-вещественных и финансово-бюджетных пропорций и проявляется через общеэкономические, межотраслевые, отраслевые и территориальные пропорции.
Принцип приоритетности следует понимать или как первенство в каком-либо открытии, или как преобладающее, первенствующее значение чего-либо. Необходимость выбора приоритетных направлений в развитии экономики и бюджетной системы обусловлена, во-первых, ограниченностью ресурсов, во-вторых, неотложностью решения важнейших общегосударственных проблем.
Принцип согласования краткосрочных и перспективных целей и задач предполагает сочетание текущих целей и задач социально-экономического развития страны с достижением научно обоснованных стратегических целей, позволяет добиться их непротиворечивости и однонаправленности. Он реализуется через систему долго-, среднесрочных и текущих плановых бюджетных документов.
Принцип единства вытекает из самой сущности бюджета. Этот принцип имеет две стороны – внешнюю и внутреннюю. Внешняя получает выражение в тесной взаимосвязи и взаимном влиянии бюджетного и экономического планирования. Внутренняя – в планировании бюджетов всех уровней. Органическая взаимосвязь бюджетного и экономического планирования базируется, прежде всего, на том, что в основе бюджетного планирования лежат показатели прогноза экономического и социального развития: объем производства и реализации продукции, фонд оплаты труда, обороты реализации, объем капитальных вложений, контингент учащихся, количество больничных коек и т. д. Однако разработка бюджета отнюдь не сводиться к пассивному выражению заданий прогноза экономического и социального развития. В ходе бюджетного планирования уточняются проектировки развития экономики, проверяются балансовые связи отдельных элементов прогноза экономического и социального развития, вскрываются узкие места, выявляются внутрихозяйственные резервы. Организационно принцип единства бюджетного и экономического планирования проявляется в том, что проекты плана экономического и социального развития и бюджетов различных уровней составляются, рассматриваются и утверждаются одновременно. Принцип единства в бюджетном планировании означает также внутреннее единение всех видов бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации.
В соответствии с этим принципом доходы и расходы федеральных, региональных и местных органов объединяются в сбалансированные консолидированные бюджеты с обязательным соблюдением общих принципов их составления, рассмотрения и утверждения. Принцип единства органически вытекает из единства целей и задач, стоящих перед всеми органами власти. Сочетание отраслевого, ведомственного и территориального планирования в бюджетной системе Российской Федерации органически вытекает из того, что управление экономикой осуществляется на основе прогнозов экономического и социального развития, построенных в отраслевом, ведомственном и территориальном разрезах. Отраслевой разрез в бюджетном планировании помогает обеспечить необходимыми денежными средствами отраслевую структуру общественного производства; ведомственный – позволяет развертывать планы движения бюджетных ресурсов по конкретным исполнителям – министерствам и ведомствам; территориальный – дает возможность согласовать бюджет каждого территориального звена с объемами бюджетных средств в разрезе отдельных отраслей и ведомств, предопределяя распределение доходов и расходов по звеньям бюджетной системы.
Режим экономии в бюджетном планировании ориентирует на выполнение бюджетных планов при минимальных затратах. В соответствии с ним бюджетные средства должны планироваться в таком объеме, чтобы обеспечивалось рациональное использование ресурсов. Это означает, что при бюджетном планировании должны быть учтены возможности устранения непроизводительных и нецелевых расходов, наиболее прогрессивные нормы расходования сырья, топлива, материалов и т. д.
Принцип системности предполагает исследование количественных и качественных закономерностей в экономических и бюджетных системах, построение такой логической цепочки исследования, согласно которой процесс выработки и обоснования любого решения отталкивается от определения общей цели системы и подчинения достижению этой цели деятельности всех входящих в нее подсистем. При этом данная система рассматривается как часть более крупной системы, также состоящей из определенного количества подсистем. Под системностью методов и моделей бюджетного планирования следует понимать их совокупность, позволяющую разработать согласованный и непротиворечивый бюджет.
