Светлана Мишина - Методологические основы бюджетного планирования и прогнозирования доходов местных бюджетов: на примере бюджета городского округа «Город Калининград»
Как бы ни складывалась система органов муниципального управления, условием ее эффективного функционирования является наличие достаточных ресурсов, формирующих стабильную финансовую базу деятельности этих органов управления и необходимый объем бюджетных доходов.
Доходы местного бюджета формируются в соответствии с законодательством Российской Федерации. В теоретическом и практическом плане особое значение приобретает вопрос об отнесении тех или иных доходов местных бюджетов к собственным, закрепленным или регулирующим. Конкретизация этих видов доходных источников связана с детерминированием их состава, унификацией понятийного аппарата, характеризующего доходную часть бюджета с позиции правового статуса бюджетных средств.
На законодательном уровне сформировалось новое понимание собственных доходов бюджета, выражающееся в разделении источников доходов бюджетов в зависимости от вида расходных полномочий. Идея реформирования бюджетных отношений в части разграничения доходов бюджетов оформилась в следующую схему: собственные полномочия – собственные доходы; переданные полномочия – переданные субвенции[15].
В соответствии с БК РФ[16] к собственным доходам бюджетов относятся: налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.
Закон № 131-ФЗ конкретизировал перечень собственных доходов местных бюджетов (рис. 3[17]).
Так, к собственным доходам отнесены следующие источники: средства самообложения граждан (разовые платежи, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения, решение о введении и использовании которых решаются местным референдумом); доходы от местных налогов и сборов; доходы от региональных налогов и сборов; доходы от федеральных налогов и сборов; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи; доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть прибыли муниципальных предприятий; штрафы, устанавливаемые органами местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией; добровольные пожертвования; иные поступления.
Рис. 3. Источники доходов местных бюджетов
В данном исследовании поддерживается точка зрения, что собственные налоговые доходы в контексте налоговой автономии должны составлять основу любого бюджета и обеспечивать его стабильность. При этом собственными налогами необходимо признавать такие платежи, которые полностью зачисляются в доход соответствующего бюджета и не распределяются вышестоящим уровнем власти с целью достижения сбалансированности бюджетной системы.
Ранее БК РФ[18] определял регулирующие доходы бюджетов как федеральные и региональные налоги, иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Федерации или в местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов. Однако с принятием Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» данная статья утратила силу, теперь регулирующие налоги стали собственными, что по экономическому содержанию, по мнению автора, не верно.
Что касается определения закрепленных доходов, то здесь также отсутствует единое мнение. Так, в специальной литературе можно найти трактовки, отождествляющие закрепленные доходы с собственными. Например, «… каждый бюджет можно считать сбалансированным тогда, когда его сбалансирование обеспечивается равномерно поступающими в течение года на его территории доходами, причем значительная доля среди них падает на собственные закрепленные доходы»[19]. Другая точка зрения определяет закрепленные доходы как часть собственных доходов, регулированием и регламентацией которых осуществляется вышестоящими органами власти: закрепленными являются доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (проценте) на постоянной основе закрепляются за соответствующим бюджетом[20].
По мнению автора, при отнесении доходов к собственным, закрепленным или регулирующим важное значение приобретает вопрос о правовом режиме регулирования отдельных видов налогов и доходов. Самостоятельность местного бюджета может быть обеспечена только при условии, что соответствующий орган власти обладает достаточными собственными источниками финансовых ресурсов и вправе свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями, несет полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств.
Социально-экономическое значение местного самоуправления напрямую определяется наличием у него финансовых средств, достаточных как для решения местных проблем, так и для эффективного участия в реализации общегосударственной политики в сфере социального и экономического развития подведомственных территорий. Ключевой формой образования финансовых средств органов местного самоуправления выступают местные бюджеты, представляющие собой совокупность денежных отношений, возникающих в связи с образованием и использованием денежных фондов органов местного самоуправления в процессе перераспределения национального дохода.
Несмотря на то что основными целями законодательства в налоговой и бюджетной сфере провозглашены повышение стабильности доходной базы местных бюджетов, усиление заинтересованности органов местного самоуправления в создании условий для экономического роста, наращивания налогового потенциала муниципальных образований, на практике предпосылок для реализации указанных задач не создано. Особенно серьезно дело обстоит с созданием механизмов формирования доходов местных бюджетов.
Положениями Закона № 131-ФЗ органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельно формировать местные бюджеты и решать социальные задачи за счет их доходной части. В то же время объем и направления движения финансовых потоков для наполнения доходной части бюджетов органам местного самоуправления оказались неподконтрольны.
Другими словами, основными проблемами в налогово-бюджетной сфере по-прежнему являются общая неустойчивость финансового состояния местных бюджетов и их недопустимая зависимость от финансовой помощи вышестоящих уровней власти, а также отсутствие серьезных стимулов для развития муниципальными образованиями собственной доходной базы. Представляется, что при всей важности и необходимости развития межбюджетных отношений путем совершенствования механизма перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы эти меры сами по себе не могут привести к повышению бюджетной самодостаточности территорий. В связи с чем наиболее актуальной на сегодняшний момент является задача совершенствования и укрепления финансовой базы органов самоуправления на местах, основу которых составляют местные бюджеты.
1.2. Бюджетное планирование и прогнозирование доходов местных бюджетов как составная часть финансового механизма
В управлении процессом функционирования финансовых отношений общество использует различные экономические, а также организационно-правовые методы, формы, стимулы и т. п.
Устанавливая способы организации финансовых отношений, государство определяет методы распределения валового внутреннего продукта, формы денежных накоплений, виды платежей, принципы и направления использования финансовых ресурсов. При этом используется финансовый механизм, представляющий собой совокупность методов и форм, инструментов и рычагов воздействия на экономическое и социальное развитие общества в процессе осуществления распределительных и перераспределительных финансовых отношений (рис. 4).
С точки зрения воздействия на общественное воспроизводство финансовый механизм содержит определенные функциональные звенья (мобилизация ресурсов, финансирование, стимулирование), имеющие количественную и качественную определенность.
Количественная определенность проявляется в сумме ресурсов, выделяемых на те или иные цели, что является основой функционирования финансового механизма, так как без соответствующих ассигнований невозможно решение каких-либо задач по развитию общества. Одновременно важно и то, каким образом осуществлялось формирование предоставляемых финансовых ресурсов, в каких формах и по каким каналам происходило их движение, на каких условиях они выделялись и использовались. Это характеризует качественную определенность действия финансового механизма.
