Светлана Мишина - Методологические основы бюджетного планирования и прогнозирования доходов местных бюджетов: на примере бюджета городского округа «Город Калининград»
Режим экономии в бюджетном планировании ориентирует на выполнение бюджетных планов при минимальных затратах. В соответствии с ним бюджетные средства должны планироваться в таком объеме, чтобы обеспечивалось рациональное использование ресурсов. Это означает, что при бюджетном планировании должны быть учтены возможности устранения непроизводительных и нецелевых расходов, наиболее прогрессивные нормы расходования сырья, топлива, материалов и т. д.
Принцип системности предполагает исследование количественных и качественных закономерностей в экономических и бюджетных системах, построение такой логической цепочки исследования, согласно которой процесс выработки и обоснования любого решения отталкивается от определения общей цели системы и подчинения достижению этой цели деятельности всех входящих в нее подсистем. При этом данная система рассматривается как часть более крупной системы, также состоящей из определенного количества подсистем. Под системностью методов и моделей бюджетного планирования следует понимать их совокупность, позволяющую разработать согласованный и непротиворечивый бюджет.
Принцип адекватности бюджета объективным закономерностям характеризует не только процесс выявления, но и оценку устойчивых тенденций и взаимосвязей в развитии бюджетных отношений и создание теоретического аналога реальных экономических процессов с их полной и точной имитацией. Реализация принципа адекватности предполагает учет вероятного, стохастического характера реальных процессов. Это означает необходимость оценки и сложившихся отклонений, и таких, которые могут иметь место, а также господствующих тенденций; определение возможной области их расхождения, т. е. оценку вероятности реализации выявленной тенденции.
Принцип альтернативности бюджетного планирования связан с возможностью развития бюджетной системы и ее отдельных звеньев по разным направлениям, при разных взаимосвязях и структурных отношениях. При переходе от имитации сложившихся процессов и тенденций к предвидению их будущего развития возникает необходимость построения альтернатив, т. е. определения одного из двух или нескольких возможных, а зачастую и противоположных, взаимоисключающих путей развития бюджетной системы.
Принцип целенаправленности предопределяет активный характер планирования, поскольку содержание прогноза не сводиться только к предвидению, а включает и цели, которые предстоит достигнуть в экономике путем активных действий органов власти.
В отечественной экономической литературе существует разный подход к определению принципов бюджетного планирования. Между тем принципы как основные положения данной стадии управления остаются едиными для всех эпох, этапов развития. Меняются не принципы планирования, а лишь механизм их реализации, методы в зависимости от уровня развития производительных сил, науки и многих других факторов.
Как уже отмечалось, бюджетное планирование является составной частью бюджетного процесса. При этом бюджетный процесс на муниципальном уровне имеет те же основные этапы, что и на федеральном или региональных уровнях, различия выражаются в источниках доходов, направлении расходования средств, а также их размерах. Прогнозирование и формирование доходов муниципального уровня власти – первый и один из ключевых этапов бюджетного процесса.
Система муниципального бюджетного планирования состоит из годового бюджетного планирования и перспективного (среднесрочного) финансового планирования или трехлетнего бюджетного планирования (очередной финансовый год и плановый период)[29].
Система бюджетного планирования должна быть установлена муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
В случае когда разрабатывается годовой бюджет – процесс разработки обеспечивается за счет выделения отдельных элементов перспективного финансового плана, относящихся к очередному бюджетному году. При этом годовой бюджет должен рассматриваться исключительно как более детализированная и неотъемлемая часть перспективного финансового плана.
Бюджетное планирование на муниципальном уровне можно представить как последовательность нескольких этапов:
– I этап: формирование на среднесрочный период сценарных условий и основных направлений бюджетной и налоговой политики;
– II этап: выработка финансовым органом перспективного финансового плана и контрольных параметров проекта бюджета на следующий год;
– III этап: разработка проекта бюджета муниципального образования на основе утвержденного финансового плана;
– IV этап: уточнение перспективного финансового плана с учетом измененных показателей прогноза социально-экономического развития и иных факторов.
Необходимо отметить, что в экономической литературе, а также на практике понятия «планирование» и «прогнозирование» часто отождествляются. По мнению автора, прогнозирование фактически должно предшествовать планированию и осуществлять оценку множества вариантов (соответственно определять возможности управления движением финансовых ресурсов на макро- и микроуровнях). Ведь посредством планирования конкретизируются намечаемые прогнозы, определяются конкретные пути, показатели, взаимоувязанные задачи, последовательность их реализации, а также методы, содействующие достижению выбранной цели.
Иными словами, основное отличие между «планированием» и «прогнозированием» – это их целевой характер. Так, планирование, разработка плана связаны, прежде всего, с постановкой задач по достижению определенных показателей. Прогнозирование же в большей степени носит исследовательский характер, результатом которого являются определенные вероятностные значения и показатели, использование которых способствует повышению обоснованности постановки задач, в том числе и планов.
В свою очередь, цель бюджетного прогнозирования – на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению. Своевременный учет результатов такого прогнозирования является важным условием для принятия наиболее эффективных мер в финансовой политике государства, региона.
В экономической литературе представлены следующие определения «прогнозирование». Американские экономисты Д. Фридман и Н. Ордуэй определяют прогнозирование как процедуру оценки будущих событий, основанной на нынешних знаниях, фактах, теории и суждении[30]. Доктор экономических наук Б. И. Герасимов считает, что «прогнозирование как понятие означает предвидение, опережающее отображение действительности. Прогноз – это комплекс аргументированных предположений относительно будущих параметров экономической системы»[31].
Как правило, выделяют три вида прогнозирования: долгосрочные прогнозы, среднесрочные прогнозы, краткосрочные прогнозы (табл. 1).
Таблица 1. Виды прогнозирования
Источник: составлено на основе Годин А. М. Бюджетная система Российской Федерации: учебное пособие / И. В. Подпорина. М.: Дашков и К, 2007. С. 270.
Долгосрочные прогнозы составляются на срок 5–10 лет и используются при разработке концепций социально-экономического развития, прогнозов и программ на среднесрочную перспективу. Среднесрочные прогнозы составляются на срок 3–5 лет. Данные прогнозы используются при разработке прогнозов социально-экономического развития, программ на краткосрочную перспективу. Краткосрочные прогнозы составляются на финансовый год и используются при оперативном (текущем) прогнозировании.
Что касается бюджетного прогнозирования, то отечественные экономисты дают следующее определение: «Бюджетное прогнозирование (от англ. budgetary forecasting) – это обоснованное, опирающееся на реальные расчеты предположение о направлениях развития бюджета, возможных состояниях его доходов и расходов в будущем, путях и сроках достижения этих состояний. Это неотъемлемая часть бюджетного процесса, база бюджетного планирования. Прогноз строится на тщательном изучении информации о состоянии бюджета на данный момент; определении в соответствии с выявленными закономерностями разных вариантов достижения предполагаемых бюджетных показателей; нахождении в результате анализа наилучшего варианта развития бюджетных отношений»[32].
Другими словами, прогнозирование бюджета ориентирует на поиск оптимального решения задач, на выбор наилучшего из возможных вариантов. В процессе бюджетного прогнозирования рассматриваются различные варианты бюджетной политики государства, разные концепции развития бюджета с учетом множества экономических и социальных задач, объективных и субъективных факторов, действующих на государственном, региональном и местном уровнях. При этом непрерывность прогнозирования бюджета обусловливает систематическое уточнение бюджетных показателей по мере формирования новых данных.
