Светлана Мишина - Методологические основы бюджетного планирования и прогнозирования доходов местных бюджетов: на примере бюджета городского округа «Город Калининград»
Другими словами, прогнозирование бюджета ориентирует на поиск оптимального решения задач, на выбор наилучшего из возможных вариантов. В процессе бюджетного прогнозирования рассматриваются различные варианты бюджетной политики государства, разные концепции развития бюджета с учетом множества экономических и социальных задач, объективных и субъективных факторов, действующих на государственном, региональном и местном уровнях. При этом непрерывность прогнозирования бюджета обусловливает систематическое уточнение бюджетных показателей по мере формирования новых данных.
Основываясь на вышесказанном, автор предлагает следующее определение: «Бюджетное прогнозирование на муниципальном уровне – это деятельность органов местного самоуправления по построению вероятностной модели изменения основных параметров социально-экономического развития муниципального образования на основании анализа сложившихся тенденций, моделирования и обоснованного суждения».
Относительно процесса прогнозирования доходов на муниципальном уровне следует отметить, что оно должно основываться на подробном анализе текущего состояния бюджета и определении закономерностей развития муниципалитета в различных сферах: экономической, социальной, демографической, культурной и пр.
Базой для прогнозирования являются: прогнозы анализа социально-экономического развития страны, отдельных субъектов Федерации, муниципалитетов на отдельный период времени; статистические данные по макроэкономическим показателям (уровень инфляции, объем инвестиций, объем и динамика производства валового внутреннего продукта, уровень безработицы, рождаемость и смертность населения); прогнозы развития государственных и муниципальных секторов экономики; приоритетные программы социально-экономического развития страны; бюджетное послание Президента Российской Федерации, в котором отражаются основные направления бюджетной политики государства и ее совершенствования.
Подводя итог, следует сказать, что бюджетное планирование как на государственном, так и на муниципальном уровне призвано обосновать стратегию решения приоритетных государственных (муниципальных) задач. А задача бюджетного прогнозирования состоит, с одной стороны, в том, чтобы выяснить перспективы ближайшего или более отдаленного будущего в исследуемой области, а с другой стороны, способствовать оптимизации текущего и перспективного планирования, опираясь на составленный прогноз.
При учете всех требований к процессу прогнозирования и планирования местных доходов в обязательном порядке должен соблюдаться принцип непрерывности прогнозирования, так как без четкого представления об объемах доходов, планируемых к получению в следующем финансовом году, невозможно составление бюджета как такого. При этом должны использоваться объективные методы бюджетного планирования и прогнозирования, позволяющие максимально точно определить объем доходной части местного бюджета, что способствует реализации целей и задач социально-экономического развития муниципального образования.
1.3. Сравнительный анализ зарубежного и российского опыта бюджетного планирования и прогнозирования доходов бюджета
Бюджетное планирование является важной функцией местных органов власти зарубежных стран. Во многих странах бюджетное планирование сводится к разработке двух основных документов – долгосрочного финансового плана и ежегодного бюджета. Разработка этих двух документов местными органами власти является требованием, установленным законодательством. В частности, в Нидерландах кроме ежегодного бюджета органы местного самоуправления обязаны разрабатывать финансовый план на четыре года.
Местные органы власти зарубежных стран осуществляют долгосрочное планирование в соответствии с основными направлениями их деятельности. Например, в США местные органы власти разрабатывают шестилетние программы коммунальных услуг, капиталовложений и финансовой политики, во Франции – законодательно закреплены конкретные нормы по долгосрочному прогнозированию инвестиционных программ местных органов власти.
В основном долгосрочный финансовый план носит характер прогноза, в котором предусматриваются возможные источники и объемы поступлений финансовых ресурсов, а также долгосрочные целевые программы, по которым осуществляются расходы. Такие финансовые планы имеют название сменных пятилетних планов.
В отличие от финансового плана бюджет на год является нормативным актом обязательного характера. При этом показатели бюджета тесно связаны с финансовым планом. Ежегодно после утверждения нового бюджета осуществляется уточнение показателей финансового плана. Таким образом, происходит соединение текущего и перспективного финансового планирования[33].
Особенностью бюджетного планирования в зарубежных странах является то, что финансовый год местных органов власти и финансовый год центрального правительства не совпадают по времени[34]. Это дает возможность местным органам власти в процессе бюджетного планирования иметь полную информацию о размерах финансовой помощи центрального правительства.
В местных органах власти зарубежных стран широко используется программно-целевой метод финансового планирования инвестиций с детальными расчетами эффективности и окупаемости капитальных вложений.
Прогнозные оценки доходов являются неотъемлемой частью многолетнего подхода к бюджетному планированию, однако они могут по-разному использоваться в различных странах. Так, Министерство финансов Австрии помимо прогнозных оценок доходов, которые строятся в ходе годового бюджетного цикла, готовит ряд среднесрочных оценок доходов. Эти многолетние прогнозные оценки доходов ежегодно обновляются и публикуются в составе среднесрочного финансового плана Австрии. В Германии многолетние прогнозные оценки доходов служат аналогичной цели, однако Министерство финансов обновляет их ежеквартально. Соединенные Штаты Америки также строят многолетние прогнозы по доходам в ходе бюджетного процесса – прогнозируются суммы доходов, которые будут собраны, если будут реализованы все подготовленные администрацией предложения по обеспечению доходных поступлений, содержащиеся в проекте бюджета. Особое внимание уделяется в США так называемым «налоговым расходам»[35]. Таким образом, конгресс США рассматривает не только стоимость определенных расходных статей в многолетнем контексте, но и стоимость «налоговых расходов» за тот же период.
В подходе стран Британского Содружества к многолетнему бюджетному планированию среднесрочные оценки доходов также играют важную роль. В Великобритании и Канаде прогноз доходных поступлений на период многолетнего бюджета образует основу для расчета многолетних «потолков» по расходам, которые устанавливаются Казначейством в ходе многолетнего бюджетного процесса. В Австралии и Новой Зеландии многолетние прогнозы доходов сравниваются с многолетними оценками расходов, что позволяет заранее обнаружить угрозу нехватки доходных поступлений в будущем. Правительства Австралии, Канады и Новой Зеландии для построения многолетних прогнозов в рамках многолетнего бюджетного процесса пользуются сложными эконометрическими моделями, состоящими из множества уравнений.
В практике зарубежных стран по-разному также распределены обязанности по разработке многолетних бюджетных оценок. Так, в Австралии, Австрии, Германии, США за это отвечает бюджетный департамент или структура с аналогичными полномочиями.
Во многих странах Британского Содружества (за исключением Австралии) основная доля бюджетных обязанностей традиционно ложится на отраслевые министерства, в том числе и расчет многолетних бюджетных оценок. Эти оценки затем поступают в Министерство финансов (Казначейство), которое их рассматривает, утверждает и агрегирует.
Как правило, многолетние оценки доходов и расходов подаются в парламент вместе с проектом годового бюджета[36]. При этом законодательные органы не утверждают многолетних оценок[37]. В Германии и Австрии многолетние оценки расходов передаются в парламент в виде сводных показателей, т. е. в агрегированной форме, без подробной разбивки[38].
В большинстве других стран бюджетная информация в подробной разбивке считается конфиденциальной только в процессе подготовки бюджета, т. е. до публикации бюджетного документа, в котором содержится вся подробная информация.
Несмотря на то что продолжительность стадии подготовки бюджета значительно различается, структурно бюджетные календари большинства зарубежных стран похожи друг на друга. Однако степень интегрированности многолетнего планирования в бюджетный цикл в разных странах не одинакова. Например, в Австрии многолетний финансовый план готовится к июню, хотя проект бюджета на очередной год выносится на рассмотрение парламента только в октябре, при этом финансовый план больше не обновляется. В других странах показатели многолетнего финансового плана обязательно обновляются в ходе формирования годового бюджета, чтобы представляемый в парламент многолетний бюджет основывался на самых последних данных. Если говорить о Новой Зеландии и Австралии, то там многолетний бюджет обновляется непрерывно.
