Происхождение Второй мировой войны - Тышецкий Игорь Тимофеевич
Надо сказать, что на опасность обязательного единогласия указывалось еще на ранних стадиях обсуждения будущего Устава. Южноафриканец Ян Смэтс, например, считал, что принцип единогласия будет означать, что «Лига никогда не примет никакого решения, что никто не станет воспринимать Лигу всерьез, что она не сможет служить даже камуфляжем, что она вскоре скончается и будет похоронена, оставив после себя мир хуже, чем он был до ее появления» 40. Вопрос принятия решений был действительно ключевым. Все понимали, что принципиальные вопросы нельзя решать простым большинством. Великие державы все равно никогда не согласились бы выполнять резолюции, навязанные им пусть даже квалифицированным большинством. И никто не смог бы заставить их сделать это без риска вызвать новый глобальный конфликт. С другой стороны, единогласие ставило под сомнение возможность достичь вообще какого-либо решения по принципиальным вопросам. Смэтс нашел единственный выход из создавшейся коллизии. Он предложил сделать Ассамблею (в его терминологии — Конференцию) своего рода международным парламентом, где все члены были бы равны. Государства могли бы делегировать в Ассамблею представителей своих правительств, национальных парламентов и даже отдельных политических партий. Они вели бы дискуссии, которые оказывали бы влияние на общественное мнение. При голосовании каждое государство, будь то Гватемала или Соединенные Штаты, имело бы один голос, но резолюции Ассамблеи носили бы исключительно рекомендательный характер. Основную работу Смэтс предлагал перенести в Совет, который состоял бы из постоянных представителей пяти великих держав (с возможным добавлением Германии в будущем) и четырех обычных, чередующихся на выборной основе. Решения по принципиальным вопросам принимались бы Советом на основе простого большинства, но три любых его члена могли наложить вето на любую резолюцию 41. В таком случае у великих держав не оставалось бы иного пути, как начать договариваться между собой. Заслуга Смэтса заключалась «в попытке найти баланс между неизбежными реалиями политики великих держав и соблюдением очень важного принципа равенства всех государств» 42. Предложение южноафриканца, конечно, имело свои недостатки, но другого пути все равно не было. Тогда, однако, оно было отклонено американцами из опасений опять же негативной реакции Сената. Идеи Смэтса опередили свое время, и в несколько измененном виде они были осуществлены значительно позже, при создании ООН и современных европейских институтов власти (например, представительство политических партий).
Сам Вильсон надеялся, что до 11-й статьи дело просто не дойдет, потому что существовали 10-я и 12-я статьи. Первую из них Вильсон считал «хребтом всего Устава», без которого Лига будет «не более чем влиятельным собранием для ведения дискуссий» 43. Она гласила, что «члены Лиги обязуются уважать и оберегать от внешней агрессии территориальную целостность и существующую политическую независимость всех членов Лиги. В случае любой такой агрессии или в случае угрозы или опасности такой агрессии Совет должен рекомендовать те меры, которые будут приняты для выполнения данного обязательства». И уж конечно, в ней никак не предусматривались «полицейские функции США в мире» и не легализовывалось «военное вмешательство США в военные конфликты вдали от американских берегов», как привычно писали об этой статье историки советской школы 44. В конечном итоге именно 10-я статья, на которую так уповал Вильсон, вызвала больше всего критики в американском Сенате. Оставалась, правда, еще 12-я статья, в которой говорилось, что «члены Лиги соглашаются, что если между ними возникнет конфликт, который может привести к разрыву отношений, они либо передадут вопрос на рассмотрение арбитража, либо прибегнут к юридическому урегулированию, либо предоставят решение Совету Лиги и воздержатся от войны в течение трех месяцев после решения арбитража, или юридического заключения, или доклада Совета». Но и эта статья, носившая, как и большинство других, рекомендательный характер, на практике оказалась бездейственной.
Важную роль в предотвращении войн были призваны сыграть 15-я и 16-я статьи. Первая из них регламентировала деятельность Совета Лиги в случае конфликта с участием члена Лиги. Теоретически 6-я часть этой статьи разрушала принцип единогласия, поскольку объявляла о том, что голоса конфликтующих сторон не участвуют в принятии решения. Таким образом, у всех «незаинтересованных» государств появлялась возможность проявить единодушие. Но на практике это все равно было труднодостижимо. Очень интересной была 7-я часть 15-й статьи. По мнению многих политиков и юристов того времени, она «содержала ловушку в Уставе» 45, поскольку допускала в случае, если Совет не придет к единому мнению, что «члены Лиги оставляют за собой право прибегнуть к тем действиям, которые они сочтут необходимыми для укрепления права и справедливости». Им не надо было ждать три месяца, как то предусматривалось статьей 12. А ведь именно на это ожидание делалась ставка, так как все были уверены, что за такой период общественное мнение заставит конфликтующие правительства отказаться от войны. Определенные наказания для государств, все-таки начавших военные действия в нарушение Устава Лиги, предусматривались статьей 16, которую все называли «санкционной», хотя само слово «санкции» нигде не упоминалось. В ней говорилось, что война против любого члена Лиги будет рассматриваться как война против всех членов Лиги, которые в таком случае немедленно разорвут с начавшим войну государством все торговые, финансовые и личностные отношения (часть 1-я). Интересно, что один из обсуждавшихся вариантов этой части был гораздо жестче. В нем говорилось, что все государства Лиги должны объявить войну агрессору. Но американцы не поддержали такой вариант на том основании, что в США войну объявляет Сенат. Статья также предусматривала, что Совет Лиги должен будет «рекомендовать» заинтересованным правительствам, какие военные силы могут быть ими использованы для защиты членов Лиги, подвергшихся нападению (часть 2-я). Членам Лиги рекомендовалось в случае войны оказывать подвергшимся нападению финансовую и экономическую помощь, а также «пропускать через свою территорию войска любых членов Лиги, которые содействуют защите подвергшегося нападению участника Лиги» (часть 3-я). Это важное условие, также не сработало в нужный момент, когда была возможность повлиять на нацистскую Германию. Но об этом чуть позже. Наконец, 4-я часть 16-й статьи предусматривала исключение государства-агрессора из членов Лиги Наций. Пожалуй, эта часть стала единственной работавшей в данной статье, и Лига прибегала к исключению из своих рядов государств-агрессоров, но остановить войны такая мера была не в состоянии.
Устав не предусматривал никакого обязательного разоружения, хотя об этом много говорилось при его обсуждении. Статья 8 лишь констатировала желательность сокращения вооружений до минимально необходимого для безопасности государств уровня, который они должны были совместно определить в дальнейшем. Признавалось необходимым запретить производство вооружений частными компаниями, но как это сделать, никто не знал. Радикальные предложения Смэтса о национализации военной индустрии во всех странах и о запрете на призыв в армию 46 остались без внимания. В Уставе вообще содержалось мало принудительных мер. Речь большей частью шла о декларации новых взглядов, что при желании можно было назвать благими намерениями. Одним из немногих обязательств, которые Устав накладывал на членов Лиги, была регистрация всех международных договоров в Секретариате. Это положение (статья 18) стало развитием одного из «Четырнадцати пунктов» Вильсона и призвано было покончить с тайной дипломатией. Полностью добиться своей цели это положение не смогло, но государства старались все-таки соблюдать требование открытости договоров, которые объявлялись «не носящими обязательной силы, пока не будут зарегистрированы». Ближе к концу существования Лиги ее архивы насчитывали свыше двухсот томов, содержащих разные международные соглашения 47. В остальном все принципиально важные вопросы мира и безопасности оставлялись на усмотрение самих государств. Вильсон надеялся, что этого будет достаточно. Правда, в своем заключительном выступлении на пленарном заседании конференции, когда он представлял согласованный текст Устава накануне поездки домой, Вильсон сказал, желая, очевидно, лишний раз успокоить французов: «Военная сила находится на заднем плане нашей программы, но она подразумевается, и если моральной силы всего мира будет недостаточно, миру придется применить физическую силу. Но это произойдет в самую последнюю очередь, поскольку мы стремимся к созданию конституции мира, а не лиги войны» 48. В итоге Устав получился исключительно мирным, и президент полагал, что в таком виде он будет не только принят американским народом, но и одобрен Сенатом.
