Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
Объединение-поглощение завершилось недавно, и подводить окончательные итоги пока рано. Но кое-что ясно уже сейчас. Коми-пермяки получили меньше, чем хотели и просили. Финансовая поддержка округа, несомненно, сократилась, а если говорить об инфраструктурных проектах, то их можно было пытаться пробивать, вовсе не отказываясь от статуса субъекта Федерации. Что же касается краевого Устава, то в нем закреплено следующее:
1) КПО входит в состав края как единая административно-территориальная единица края с особым статусом;
2) государственная власть на территория КПО осуществляется органами государственной власти края;
3) в структуре исполнительных органов государственной власти края действует специальное Министерство по делам КПО, руководство которым осуществляется Главой КПО – Министром Пермского края (эту должность занимает Баяндин);
4) никакого окружного представительного органа не создается;
5) при наличии «волеизъявления населения» КПО в его границах может быть образовано единое муниципальное образование.
Получается, что округ пусть и не растворен в крае, но фактически лишен «субъектности», на окружном уровне нет даже муниципальной власти. Отстаивать свои права, имея всего двух депутатов краевого уровня, будет крайне затруднительно.
С отменой выборов в Думу в одномандатных округах отдельно взятый Климов лишился законодательных гарантий своего будущего. [132]
При этом вряд ли можно говорить и о каких-то существенных выгодах для области, все, что было нужно, она и раньше от округа получала.
3
Описывать другие объединения столь же подробно вряд ли имеет смысл. Тем более что все они проводились, можно сказать, по шаблону. Остановимся на самых важных вопросах.
Следующими после Пермской области и КПАО стали Красноярский край, ТАО и ЭАО. Инициаторами объединения были как Кремль, так и Губернатор края Александр Хлопонин, поддержанный рядом бизнес-структур («Интерросом», «Норильским никелем», «Роснефтью» и др.). Среди красноярской элиты идея объединения всегда была популярной, так что Хлопонин изначально опирался на широкий консенсус. Окончательное решение было принято в Кремле весной 2004 г. Окружные руководители, особенно эвенкийские (Губернатор ЭАО Борис Золотарев в свое время заявлял, что никогда не согласится на объединение), попробовали сопротивляться, но их довольно быстро убедили смириться с неизбежным. Есть мнение, что сопротивлялись они только для того, чтобы добиться как можно большей компенсации.
Нельзя не отметить, что номинально краю, ТАО и ЭАО удалось «выручить» за объединение больше, чем Пермской области и КПАО. Указ Путина о мерах по социально-экономическому развитию данных регионов, подписанный 12 апреля 2005 г., предписал Правительству содействовать освоению Ванкорского нефтегазового месторождения (проект «Роснефти») в 2005 – 2009 гг., обеспечению начала эксплуатации Богучанской ГЭС и подготовки зоны затопления водохранилища (проект «ЕЭС России» и «Русского алюминия») в 2010 г., а также выделять средства на реконструкцию взлетно-посадочных полос в аэропортах Красноярска и Хатанги (Таймыр), строительство первой очереди транспортного обхода Красноярска с мостовым переходом через Енисей, первой очереди автомобильной дороги Канск – Абан – Богучаны и переселение жителей Красноярья, Таймыра и Эвенкии из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.
Однозначно положительный результат этого объединения – разрешение проблемы принадлежности Норильского промышленного района (НПР), территории Красноярского края, географически находящейся внутри территории ТАО (норильского анклава).
В 1930 – 1950-е гг. трудом сотен тысяч заключенных был построен Норильский горно-металлургический комбинат (НГМК) с необходимой ему инфраструктурой. Строительство началось в 1935 г., уже в 1939 г. на карте появился рабочий поселок Норильск. Комбинатом и поселком в 1930 – 1950 гг. управляли соответствующие подразделения НКВД-МВД, партийное руководство замыкалось напрямую на край, а не на округ. В 1953 г. по Указу Президиума Верховного Совета РСФСР Норильск получил статус города, в 1982 г. городами стали еще два рабочих поселка – Кайеркан (основан в 1943-м) и Талнах (основан в 1960-м). При этом Норильск был административно подчинен краю, Кайеркан, Талнах, а также поселок Снежногорск (основан в 1965-м) – Норильску. Реальная власть там, впрочем, была сосредоточена в руках директората НГМК. В 1989 г. комбинат вместе с рядом других предприятий цветной металлургии (расположенных в крае, а также в Мурманской области) был объединен в государственный концерн «Норильский никель», что еще более укрепило позиции директората.
По итогам конституционных реформ 1992 – 1993 гг. изменились статусы как края, так и округа. В их отношениях сразу же обозначился разделительный вектор. Таймырские руководители, в первую очередь Глава администрации Геннадий Неделин, настаивали на полной независимости от Красноярска. Знаковым событием был отказ округа от участия в выборах Главы администрации края в апреле 1993 г
Тогда же стал подниматься вопрос о возможной передаче НПР в состав ТАО. Округ хотел заполучить под свою юрисдикцию крупнейшего налогоплательщика, край, естественно, уступать не желал. Ситуация осложнялась действиями руководителей «Норильского никеля» и НГМК (Анатолий Филатов и др.), которые тогда взяли курс на еще большее усиление собственной самостоятельности. В 1993 г. госконцерн Указом Президента был преобразован в РАО, край не получил ни одной его акции. Экономический кризис больно ударил по «Норникелю», помимо прочего у него стали накапливаться крупные задолженности перед бюджетами. Попытки краевого руководства «выбивать долги» вызвали открытый конфликт. Разумеется, «Норникель» поощрял претензии Неделина, ведь с ним было бы договариваться куда легче. Впрочем, обсуждались и альтернативные проекты, к примеру, преобразования Норильска в ЗАТО и даже город федерального значения (!).
Максимальное обострение пришлось на 1995 г. 17 мая Окружная Дума объявила Норильск городом окружного подчинения. Иначе говоря, один регион попытался в одностороннем порядке изъять в свою пользу часть территории другого. В ответ Законодательное Собрание края объявило решение таймырцев «не подлежащим исполнению», а Глава администрации края Валерий Зубов отстранил от должности Главу администрации Норильска Василия Ткачева, поддержавшего «агрессию» окружных законодателей. Кроме того, краевые власти обратились за помощью к Президенту. В результате его вмешательства Дума была вынуждена отменить свое решение. Администрация Президента также настояла на заключении договора между краем и ТАО. 2 ноября был подписан Договор «О бюджетных отношениях между органами государственной власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа», закрепивший раздел части норильских платежей. Ситуация на время разрядилась.
В последующие годы «Норильский никель» перешел под контроль структур «ОНЭКСИМбанка», в конечном итоге его крупнейшими акционерами стали известные российские предприниматели Владимир Потанин и Михаил Прохоров. Пересказывать все перипетии отношений новых собственников и их менеджеров с краевой властью, конечно, излишне. Нужно отметить только, что тема отторжения Норильска от края поднималась еще не раз. В условиях, когда доля платежей «Норникеля» в доходах краевого бюджета неуклонно росла, красноярцев лихорадило уже от одной угрозы их лишиться. В 2001 г., после избрания гендиректора «Норникеля» Александра Хлопонина Главой администрации ТАО, противоречия между краем и округом вновь обострились. Но до конфликта не дошло, поскольку уже в 2002 г. Хлопонин стал красноярским Губернатором. Его преемником в ТАО избрали норильского мэра Олега Бударгина, также выходца из «Норникеля». Естественно, после этого принадлежность Норильска более не была предметом дискуссий. Однако кто мог поручиться, что «норильский вопрос» вновь не встал бы в случае замены Хлопонина на деятеля, не связанного с «Норникелем», или ссоры Губернатора с родной корпорацией?
Референдумы прошли 17 апреля 2005 г. Явка в крае, ТАО и ЭАО составила соответственно 60,7, 58,8 и 73,9 процента, за объединение проголосовали 92,4, 70 и 79,9 процента явившихся.
Новый регион получил название одного из старых – Красноярский край. Согласно «красноярскому» ФКЗ от 14 октября 2005 г. он образован 1 января 2007 г. В этот день были прекращены полномочия глав [133] и парламентов округов. Хлопонин остался исполнять обязанности главы нового края на переходный период, кстати, существенно сокращенный, если сравнивать с отведенным для Пермского края: он должен закончиться не позднее 31 декабря 2007 г. Законодательное Собрание старого края осуществляло полномочия парламента нового края до завершения формирования парламента нового края.
