Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
России от 24 января 1997 г. прямо сказано, что образование представительных и исполнительных органов государственной власти на уровне территориальных образований регионов возможно, это согласуется с Конституцией. КПО – территориальное образование краевого уровня, и наделять его статусом муниципии или иным статусом краю никто не запрещает и запретить не может.
Ранее согласованная модель объединения в некоторых важных вопросах была конкретизирована и дополнена или изменена:
1) округ сохраняет территориальное единство и получает статус особого муниципального образования;
2) главу и Думу КПО избирают одновременно с главой края, то есть в 2005 г.;
3) в 2006 – 2008 гг. передача средств бюджету КПО, выделенных из федерального бюджета, должна осуществляться через краевой бюджет целевым назначением, а с 2009 г. при распределении доходов между краем и округом действует требование соблюдения уровня бюджетной обеспеченности КПО на уровне бюджетной обеспеченности КПАО до объединения; [126]
4) устав края принимается на совместном заседании парламентов области и округа, особый статус КПО прописывается в нем сообразно положениям Соглашения.
Референдумы, как и ожидалось, прошли успешно. В области при явке в 55,7 процента за объединение было подано 83,8 процента голосов, а в КПАО при явке в 60,5 процента «за» проголосовали 89,8 процента участников референдума. 19 февраля 2004 г. Президент внес в Думу проект ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Еще до его рассмотрения возникла проблема: 9 марта Путин назначил Трутнева Министром природных ресурсов (не последнюю роль при принятии этого решения сыграло успешное проведение референдумов), и область осталась без главы. Подобной ситуации договоры меж ду нею и КПАО не оговаривали, зато было зафиксировано, что до 2005 г. никаких выборов не проводится (они были нежелательны). Временно исполняющим губернаторские обязанности было решено назначить члена Совета Федерации от Администрации области, давнего делового партнера и политического соратника Трутнева Олега Чиркунова [127] . По всем договоренностям на этом месте должен был быть он, и только он. Но федеральное законодательство и областной Устав не предусматривали возможности назначения временно исполняющим обязанности Губернатора члена Совета Федерации, им мог стать только один из заместителей Губернатора (а назначать Чиркунова заместителем Губернатора было некому, впрочем, это мог сделать Трутнев до сложения губернаторских полномочий) [128] . В декабре 2004 г. в Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» включили положение, согласно которому Президент назначает временно исполняющего обязанности главы в случае досрочного прекращения полномочий главы и т. д. Но это в декабре. А в марте срочно прописали в проекте «объединительного» ФКЗ полномочие Президента назначать временно исполняющих обязанности глав Пермской области и КПАО и ускорили его прохождение через Федеральное Собрание. 19 марта Дума одобрила ФКЗ сразу в трех чтениях, 24 марта было получено одобрение Совета Федерации. 25 марта Закон был подписан, 26-го – опубликован и вступил в силу. (Чиркунов тем не менее был назначен Указом от 25 марта.) Модель объединения в ФКЗ приобрела следующий вид:
1) Пермский край считается образованным, а Пермская область и КПАО прекращают существование с 1 декабря 2005 г., с этого дня начинается переходный период;
2) КПО входит в состав края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с законодательством Федерации, то есть округ не будет даже единым муниципальным образованием, на уровне округа не будет муниципальной власти; [129]
3) переходный период продолжается до 31 января 2007 г., к тому времени должен быть избран краевой парламент – Законодательное Собрание, которое примет Устав края;
4) губернаторские выборы в крае проводятся в первое воскресенье декабря 2005 г.;
5) со дня вступления в должность главы края парламенты области и округа принимают совместные решения (большинством голосов от общего числа депутатов каждого парламента) по вопросам, связанным с выполнением задач переходного периода, распустить их нельзя;
6) до завершения переходного периода парламенты области и округа не вправе осуществлять некоторые полномочия, в том числе по принятию нормативных правовых актов и совершению других действий, связанных с отчуждением региональной собственности;
7) после сложения полномочий Главой администрации округа (полномочия Савельева истекали в декабре 2005 г.) и вступления в должность Губернатора края руководство исполнительной властью в КПО до завершения переходного периода осуществляет назначенное последним должностное лицо (то есть избирать главу с Думой еще в 2005 г. коми-пермякам не позволили; хотя это и оговаривалось в ноябрьском Соглашении, понятно, что пермяки не могли такого допустить;
8) до завершения переходного периода Правительством осуществляется координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти области и округа по предметам совместного ведения Федерации и регионов;
9) в переходный период территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и их структурные подразделения, действующие в области и округе, продолжают осуществлять свои полномочия, затем порядок создания и деятельности территориальных органов должно будет уточнить Правительство;
10) до 2006 г. областной и окружной бюджеты формируются и исполняются раздельно, бюджет края на 2007 г. утверждается законом края, совместно принимаемым областным и окружным парламентами, бюджет на 2008 г. утверждается законом края в обычном порядке;
11) расчет средств, передаваемых в 2006 – 2008 гг. из федерального бюджета, производится раздельно по области и округу; до 2008 г. включительно объем федеральной поддержки края сохраняется в размере не ниже уровня, сложившегося в 2006 г. по области и округу; в 2006 – 2008 гг. передача средств окружному бюджету из федерального бюджета осуществляется через краевой бюджет, а с 2009 г. краевой бюджет учитывается в межбюджетных отношениях как бюджет единой территории;
12) распределение доходов между бюджетами края и округа с 2009 г. осуществляется в соответствии с законодательством края;
13) депутаты Думы, избранные по одномандатным округам, образованным в области и округе, члены Совета Федерации в переходный период продолжают осуществлять свои полномочия до истечения срока этих полномочий;
14) на выборах в Думу в 2007 г. один из одномандатных округов образуется на территории КПО – эта норма была введена специально для Климова, в знак признания его заслуг.
В дальнейшем этот ФКЗ дважды правили. Первый раз в 2005 г. Тогда потребовалось изменить порядок наделения полномочиями Губернатора края в связи с отменой прямых выборов глав. Было установлено, что кандидатуру предлагает Президент, само наделение полномочиями производится парламентами области и округа. Кроме того, за последними закрепили право принимать в переходный период краевые законы и иные нормативные правовые акты (предварительно договорным путем определив порядок совместного правотворчества), а также осуществлять действия, включая принятие нормативных правовых актов, по отчуждению региональной собственности в связи с разграничением полномочий между Центром, регионами и муниципиями (то есть в рамках подготовки к большой муниципальной реформе). Коми-пермяков также порадовали, предусмотрев на 2006 г. раздельную передачу средств из федерального бюджета бюджетам области и округа и т. д.
В 2006 г. ФКЗ дополнили указанием конкретной даты выборов краевого Законодательного Собрания (3 декабря 2006 г.) и положениями о структуре будущего парламента (из 60 депутатов 28 требовалось избрать в одномандатных округах, образованных на территории бывшей области, двух в одномандатных округах, образованных на территории КПО, 30 по общекраевому округу).
Чиркунов в октябре 2005 г. был наделен полномочиями Губернатора еще не существующего края. Савельев в декабре ушел в отставку (он пытался сложить полномочия еще в ноябре). [130]
Главой администрации КПО Чиркунов назначил Геннадия Баяндина [131] . Выборы в Законодательное Собрание прошли в установленный срок. 19 апреля 2007 г. был принят Устав края.
Объединение-поглощение завершилось недавно, и подводить окончательные итоги пока рано. Но кое-что ясно уже сейчас. Коми-пермяки получили меньше, чем хотели и просили. Финансовая поддержка округа, несомненно, сократилась, а если говорить об инфраструктурных проектах, то их можно было пытаться пробивать, вовсе не отказываясь от статуса субъекта Федерации. Что же касается краевого Устава, то в нем закреплено следующее:
