Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
После получения команды из Кремля пермяки и коми-пермяки начали готовить объединение. Губернатор области Юрий Трутнев (прежде не раз сам высказывавшийся за объединение) взялся за него как за «федеральный проект», успех которого положительно скажется и на имидже региона, и на репутации и политическом весе главы-объединителя. На областном уровне был легко достигнут полный консенсус относительно слияния. В округе же отнюдь не вся элита разделяла позицию Климова, ему пришлось убеждать и «продавливать» многих, в том числе Главу администрации КПАО Геннадия Савельева [120] , хотя в данном конкретном случае присоединение представлялось объективно вполне адекватной мерой.
Основу экономики округа составляет заготовка древесины, и в советскую эпоху округ, по существу, являлся лесосырьевой базой Пермской области. Зависимость от Перми была едва ли не абсолютной: коми-пермяцкие лесозаготовительные предприятия входили в состав пермских, учреждения социальной сферы замыкались на областные структуры, округ не имел на своей территории железных дорог – за исключением небольших узкоколейных трасс леспромхозов и участка магистрали, связывающей Кировскую область и Республику Коми, проходящей через северо-западный Гайнский район, по единственной асфальтовой магистрали Пермь – Кудымкар в округ доставлялись практически все необходимые товары и т. д.
В 1990-е гг. старая система лесозаготовок развалилась, что, естественно, разрушительно сказалось на всей жизни в КПАО. И без того бедный, он стал одним из беднейших в России. Как-то существовать удавалось за счет статуса субъекта Федерации, позволявшего получать финансовую поддержку от Центра. К 2003 г. перечисления из федерального бюджета обеспечивали около 80 процентов доходов округа. В то же время он оставался накрепко привязан к Пермской области, в первую очередь инфраструктурно.
Однако все же самым правильным решением было бы сохранение округа в статусе субъекта Федерации, чтобы он пользовался правами на получение федеральной поддержки, на представительство в Федеральном Собрании и пр., с одновременным убеждением его руководства в необходимости передать области в договорном порядке осуществление максимального объема полномочий (и средства для этого). Но у Кремля было на этот счет иное мнение.
Первоначально представителями области артикулировалась идея поглощения КПАО не только де-факто, но и де-юре. Предполагалось, что он утратит статус субъекта Федерации, а область нет. Соответственно, ликвидируются либо трансформируются окружные органы власти, а областные сохранятся. Говорилось даже о полной ликвидации округа как единого территориального образования по итогам объединения.
Такие подходы КПАО категорически не устраивали, не говоря уже о том, что они противоречили законодательству. В ходе длительных и сложных переговоров, проходивших под контролем Кремля, была выработана следующая модель «равноправного объединения» (то есть «мягкого поглощения»):
1) Пермская область тоже утрачивает статус субъекта Федерации и создается новый регион;
2) в его состав входит Коми-Пермяцкий округ как «особая административно-территориальная единица», органы власти которой осуществляют отдельные полномочия органов власти нового региона, в том числе в культурной сфере;
3) референдумы проходят в один день с очередными выборами в Думу 7 декабря 2003 г.;
4) новый регион появляется на карте с 1 декабря 2005 г., переходный период продолжается до января 2007 г.;
5) в ходе объединения полномочия глав и парламентов области и округа досрочно не прекращаются, наоборот, если нужно, продляются;
6) глава нового региона избирается в 2005 г.;
7) по крайней мере до 2015 г. сохраняется особый порядок финансирования из федерального бюджета по отношению к КПО, аналогичный порядку федерального финансирования, существовавшему по отношению к КПАО; [121]
8) в парламенте нового региона округ получает адекватное представительство;
9) в течение переходного периода на территории округа продолжают функционировать образованные в прежние годы территориальные органы федеральных органов исполнительной власти; после создания нового региона в Кудымкаре размещаются некоторые территориальные органы (или их структурные подразделения); [122]
10) на переходный период округ сохраняет свое представительство в Федеральном Собрании. [123]
Эта модель была зафиксирована в Договоре «О согласованных действиях по образованию нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» и дополнявшем его Меморандуме. В последнем также перечислялись заявки на бонусы («хотелки») – окружные инфраструктурные проекты, финансирования которых предполагалось добиться у Центра в качестве платы за объединение. Трутнев и Савельев подписали Договор и Меморандум 17 февраля 2003 г. На следующий день Президенту было отправлено письмо с кратким изложением достигнутых договоренностей (его подписали не только главы, но и спикеры) и просьбой оказать содействие, в том числе распорядиться создать рабочую группу по подготовке объединения. Группу создали, ее возглавил Сурков.
Еще одно письмо Путину, на этот раз уже сопровождаемое прогнозом социально-экономических и иных последствий объединения, согласованным в рабочей группе, было отправлено 11 июня. В нем также заявлялось название нового региона – Пермский край. На заседаниях рабочей группы и пр. обсуждались разные варианты названия, пермяки настаивали на сохранении «Пермской области», коми-пермяки предлагали «Пармскую область», «Коми-Пермскую область» или «Коми-Пермяцкую область». Но в итоге все сошлись на «Пермском крае».
Политические машины заработали. Были созданы инициативные группы по проведению референдумов, собраны подписи, согласован вопрос для референдумов [124] и т. д. Областные и окружные власти развернули агитационную кампанию. Но их усилия были сочтены недостаточными, поэтому активное участие в подготовке референдумов приняли приволжское полпредство и «большая» Администрация.
Чем дальше, тем очевиднее было, что необходимую явку и положительный результат голосования обеспечить удастся. Тем не менее в Кремле сочли нужным непосредственное публичное «благословение» проекта Президентом, и 31 октября 2003 г. Путин посетил Пермь и Кудымкар (при последующих слияниях таких поездок не устраивали). А 3 ноября был издан Указ о мерах по социально-экономическому развитию КПАО и Пермской области, которым утвержден перечень «хотелок», согласованный с федеральными структурами, то есть окончательная «цена объединения». Правительству было поручено предусмотреть при формировании проектов федерального бюджета в 2004 – 2006 гг. средства на газификацию округа и развитие его транспортной инфраструктуры, включая строительство газопровода Очер – Кудымкар – Купрос и автомобильных дорог общего пользования по маршруту Кудымкар – Сыктывкар (до границы с Республикой Коми), а также мостового перехода через реку Каму у Перми [125] . Грубо говоря, КПАО обменял статус субъекта Федерации на газопровод и автодорогу. Цена, кстати сказать, «относительная», ведь никаких цифр в Указе нет.
11 ноября Трутнев и Савельев подписали Соглашение о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края. Сам факт подписания такого договора подтверждал, что фактически происходит именно поглощение, присоединение округа. Коми-пермяки очень волновались по поводу сохранения единства округа и добивались гарантий его будущего особого статуса. Их убедили, что ни на что большее, чем на единое муниципальное образование, претендовать нельзя.
В ходе обсуждения модели объединения некоторые эксперты предлагали властям КПАО настаивать на том, чтобы КПО имел в составе края некий автономный статус, то есть был автономной единицей, чьи органы власти наделены не только муниципальной, но и государственной компетенцией. На это возражали, мол, поскольку Конституция не предусматривает никаких автономий и подуровней государственной власти внутри регионов, то ничем иным, кроме как особым муниципальным образованием округ быть в принципе не может. Это не так. В Постановлении Конституционного Суда
России от 24 января 1997 г. прямо сказано, что образование представительных и исполнительных органов государственной власти на уровне территориальных образований регионов возможно, это согласуется с Конституцией. КПО – территориальное образование краевого уровня, и наделять его статусом муниципии или иным статусом краю никто не запрещает и запретить не может.
