Владимир Галаганов - Право социального обеспечения
3.3. Метод права социального обеспечения
Метод правового регулирования общественных отношений также является показателем самостоятельности той или иной отрасли права, считается критерием разграничения отраслей права между собой.
Метод отрасли права – это совокупность способов и приемов нормативно-организационного воздействия на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями[32]. Иными словами, метод правового регулирования указывает на то, как и каким именно образом регулируются отношения в той или иной сфере общественной жизни[33].
В силу сложности содержания метода права социального обеспечения существуют различные взгляды и подходы к его определению[34].
Обобщенно под методом права социального обеспечения понимается совокупность юридических приемов и способов, используемых соответствующими органами власти с целью оптимального регулирования отношений по социальному обеспечению. Причем метод является динамичной (развивающейся) правовой категорией, так как с изменением общественных отношений в стране меняется и его содержание.
Основными элементами метода права социального обеспечения, через которые проявляются его особенности, можно выделить следующие:
♦ специфичность способов правового регулирования социально-обеспечительных отношений;
♦ отличительность юридических фактов, порождающих, изменяющих и прекращающих правоотношения по социальному обеспечению;
♦ способы установления прав и обязанностей субъектов;
♦ способы защиты нарушенных субъективных прав и обеспечения исполнения обязанностей субъектов, включая меру их ответственности;
♦ решение споров между субъектами отношений[35].
Рассмотрим некоторые из указанных элементов отраслевого метода.
Специфика первого элемента отраслевого метода – способов правового регулирования социально-обеспечительных отношений – проявляется в наличии и сочетании централизованного и нецентрализованного способов установления прав и обязанностей субъектов данных отношений.
Согласно Конституции Российской Федерации, вопросы социального обеспечения находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Отсюда следует, что регулирование социально-обеспечительных отношений осуществляется на: а) федеральном; б) региональном; в) локальном уровнях.
В централизованном порядке это происходит путем принятия федеральных законов, а также направленных на их реализацию иных нормативных правовых актов центральных органов государственной власти. В настоящее время на федеральном уровне законодательно разрабатывается минимальный социальный стандарт по социальному обеспечению, который не может быть снижен ни при каких условиях субъектами Российской Федерации. Предоставление материального социального блага в рамках такого стандарта должно гарантироваться за счет средств федеральных финансовых источников. Так, регулирование отношений по пенсионному обеспечению в централизованном порядке осуществляется федеральными законами 2001 г. о трудовых пенсиях и о государственном пенсионном обеспечении.
На региональном уровне регулирование социально-обеспечительных отношений осуществляется посредством издания соответствующих нормативных актов субъектов Российской Федерации. На практике субъекты Российской Федерации за счет собственных источников и при наличии финансовых возможностей устанавливают дополнительные доплаты к существующим видам социального обеспечения, например к пенсиям, пособиям и т. д.
Локальное регулирование отношений по социальному обеспечению осуществляется на муниципальном уровне и в рамках конкретного предприятия. На основе нормативных актов, принимаемых собственником соответствующих финансовых источников, в нецентрализованном порядке предусматриваются дополнительные виды социального обеспечения с целью повышения степени социальной защищенности человека.
Специфика прав и обязанностей субъектов социально-обеспечительных отношений оказывает влияние и на содержание юридических фактов, служащих основанием для возникновения, изменения или прекращения правоотношений. В отраслевых нормах права содержится указание на то, что должны делать субъекты, а также от чего они обязаны воздерживаться или отказываться. Другими словами, нормы права социального обеспечения содержат дозволения (предписания), правомочия, реже – запрет участников отношений. Это так называемые нормы дозволяющие, нормы обязывающие, нормы запрещающие. В литературе такой способ именуют императивным приемом[36]. В то же время существуют правовые нормы, которые предлагают участникам отношений выбор варианта своего поведения, своих действий. Это есть нормы дозволяющие. В них проявляется другой прием правового регулирования, который называется диспозитивным[37].
Названные два приема в правовом регулировании могут применяться одновременно, хотя и в разном сочетании.
Запрещающие нормы содержат запрет на недозволенные действия участников социально-обеспечительных отношений. Хотя надо признать, что четко выраженных запрещающих отраслевых норм нет. Запреты скрыто содержатся в нормах, предусматривающих юридическую ответственность участников социально-обеспечительных отношений. Так, в Законе 2001 г. о трудовых пенсиях читаем, что физические и юридические лица несут ответственность за достоверность сведений, содержащихся в соответствующих документах (ст. 25). В данной норме нет прямого указания на запрещение недозволенных действий указанными лицами. Связь ответственности и запрета опосредована (скрыта). Поэтому с определенной долей условности можно допускать существование запрещающих норм.
Юридические факты в праве социального обеспечения в подавляющем своем большинстве – это события. К ним относятся, например, достижение пенсионного возраста, временная нетрудоспособность, наличие ребенка в возрасте до полутора лет. Как правило, эти события носят объективный характер. Зачастую они не зависят от воли людей. В результате наступления событий ими утрачивается возможность самостоятельного обеспечения необходимыми средствами к существованию либо этих средств оказывается недостаточно, например при наступлении старости, инвалидности, в случаях безработицы или потери кормильца и т. д.
Законодательно закрепленного общего перечня всех событий, которые являются юридическими фактами, служащих основаниями для возникновения материальных социально-обеспечительных отношений, нет. Лишь в Федеральном законе «Об основах обязательного социального страхования» содержится набор из девяти основных событий, при наступлении которых возникает право застрахованных лиц на социально-страховое обеспечение (ч. 1 ст. 7).
К действиям как юридическим фактам, с которыми связано возникновение, изменение или прекращение правоотношений, относятся: волеизъявление лиц, обладающих правом на какой-либо вид социального обеспечения; решения компетентных органов о назначении того или иного соответствующего вида обеспечения, на который претендуют граждане, и т. д.
Правовые отношения по социальному обеспечению в основном возникают при наличии совокупности юридических фактов – сложных фактических составов, которые содержат и события, и действия, и предусмотренные нормами права.
Отраслевому методу присущи также специфические способы определения содержания социально-обеспечительных правоотношений. Права и обязанности субъектов в данной отрасли могут устанавливаться не только нормативным, но и договорным путем. Так, договорное регулирование отношений в области социального обеспечения возможно в рамках конкретной организации. В коллективном договоре могут быть предусмотрены более льготные условия по сравнению с действующим законодательством (например, надбавки к пенсиям). Закрепление социальных гарантий возможно и в индивидуальном трудовом договоре. Стороны договора могут устанавливать дополнительные виды, условия, повышенные размеры обеспечения, чем это установлено нормами права. Работодатели часто практикуют оплату ежегодного санаторно-курортного лечения, лекарств в случае болезни работника и т. д.
Условия, достигнутые при договорном регулировании, не должны ухудшать положение работников по сравнению с законодательством, в противном случае они признаются недействительными. Если же речь идет о более льготном механизме предоставления обеспечения, то здесь допускается усмотрение. Последнее получило свое развитие также в связи с установлением обязательного медицинского страхования граждан и предоставлением отдельных социальных услуг. Отличие таких договоров от гражданско-правовых договоров заключается в том, что они строго формализованы. Существует стандартная форма договора. В нем оговорены все условия. Отступление допускается лишь тогда, когда оно улучшает или повышает уровень предоставляемых видов социального обеспечения, установленных действующим законодательством.
