Владимир Галаганов - Право социального обеспечения
Отношения между различными государственными учреждениями и уполномоченными государством органами в связи с их исполнительно-распорядительной деятельностью по организации социального обеспечения составляют предмет административного права.
Последние две группы отношений носят пограничный характер с распределительными социально-обеспечительными отношениями, так как они входят в комплекс отношений по социальному обеспечению (об этом говорилось в главе 1 настоящего учебника).
Взаимообусловленность и взаимозависимость данных общественных отношений, в комплексе составляющих понятие социального обеспечения, свидетельствуют о том, что в правовом аспекте они «разрываются» нормами разных отраслей права. Получается, что, служа одной цели – предоставлению материального социального блага особым категориям граждан, – эти отношения вынужденно регулируются нормами разных отраслей права – финансового, административного и права социального обеспечения. Складывается общее впечатление, что они не совсем укладываются в существующее деление российской правовой системы на отрасли права. Представляется, что в будущем эти отношения должны регулироваться нормами отраслевого законодательства о социальном обеспечении. Возможность такого подхода отмечал Р.З. Лившиц; в качестве юридической конструкции отрасли это предлагают М.В. Лушникова и А.М. Лушников, приводя свои аргументы[26].
3.2. Предмет права социального обеспечения
Каждая отрасль российского права имеет свой предмет, который позволяет отграничить одну отрасль права от другой, свидетельствует о ее самостоятельности среди других отраслей.
В теории права традиционным критерием, с помощью которого осуществляется деление права на отрасли, признаются общественные отношения. Это означает, что существуют обособленные группы общественных отношений, характеризующиеся определенным внутренним единством, они имеют свои особые критерии. Иными словами, есть однородные общественные отношения, на которые воздействуют соответствующие (определенные) нормы права. Урегулированное нормами права отношение состоит из субъекта, объекта и содержания. В равной степени это относится и к праву социального обеспечения[27].
Обязательным субъектом права социального обеспечения является конкретное физическое лицо или семья в целом (в дальнейшем – граждане-получатели)[28].
Субъекты социально-обеспечительных отношений – это граждане-получатели материального социального блага и орган, его предоставляющий. Очевидно, что любой правообладатель какого-либо вида социального обеспечения должен нести соответствующие обязанности. Сумма прав и обязанностей указанных сторон материальных социально-обеспечительных отношений характеризует их правовой статус уже как субъектов права социального обеспечения.
Общее юридическое положение данных субъектов характеризуется прежде всего тем, что между ними нет ни отношений власти и подчинения, ни отношений равенства. Граждане признаются в основном носителями прав, а органы (по управомочию государством), осуществляющие социальное обеспечение, выступают обязанной стороной. Как видим, объем прав и обязанностей сторон распределяется по-разному. Кроме того, законодатель исключает усмотрение обязанной стороны в реализации прав граждан на тот или иной вид социального обеспечения. Деятельность органов социального обеспечения урегулирована посредством категорических правовых предписаний. Так, орган пенсионного обеспечения не может отказать гражданину в назначении трудовой пенсии по старости по причине отсутствия денежных средств в ПФР, он обязан совершить действия для реализации гарантированного законом права граждан на пенсию. В то же время в некоторых случаях гражданам предоставляется свобода распоряжения своими правами в области социального обеспечения. Например, лица 1967 г. рождения и моложе формируют накопительную часть трудовой пенсии по Закону 2001 г. о трудовых пенсиях. Свои пенсионные накопления они имеют право по собственному выбору путем письменного заявления передавать в НПФ либо оставлять в ПФР. НПФ заключает с такими лицами соответствующий пенсионный договор. Их права и обязанности как сторон такого договора законодательно строго определены и регламентированы[29]. Следовательно, НПФ в таких случаях становится субъектом пенсионных отношений по поводу накопительной части трудовой пенсии для лиц, передавших ему свои накопления.
Таким образом, специфика указанных прав и обязанностей, предопределяющая и специфику правового статуса субъектов права социального обеспечения, отличает их от содержания прав и обязанностей субъектов отношений в других отраслях российского права.
В последние годы происходит усложнение законодательства о социальном обеспечении. Оно напрямую отражается и на структуре социально-обеспечительных отношений: объекте, субъектах и содержании.
Исходя из объема правомочий органов, степени их участия в деле социального обеспечения населения, можно условно выделить основные пять классов таких органов[30].
Первый класс – учреждения и организации, находящиеся в ведении органов государственной власти. Это органы социальной защиты населения, учреждения социального обслуживания и медико-социальной экспертизы, органы различных федеральных министерств и ведомств (Минздравсоцразвития России, МВД России, Минобороны России, ФСБ России, Министерства юстиции Российской Федерации) и пр.
Второй класс включает в себя органы обязательного социального страхования. В данном случае речь идет об органах, входящих в структуру ПФР, ФСС России, фондов обязательного медицинского страхования. Они юридически наделены статусом государственных учреждений.
В третий класс входят негосударственные органы, которым государство передало некоторые свои полномочия. К ним можно отнести, к примеру, негосударственные пенсионные фонды по накопительным пенсиям (накопительной части трудовой пенсии).
Четвертый класс образуют общественные организации (профсоюзные организации, общественные организации инвалидов, например Всероссийское общество инвалидов, Всероссийское общество слепых, Всероссийское общество глухих).
Пятый класс – это администрация организаций и учреждений, индивидуальные предприниматели и другие категории самозанятого населения, которые непосредственно осуществляют выдачу себе и (или) работникам отдельных видов социального обеспечения (например, пособие по временной нетрудоспособности).
Участие и роль этих органов в социальном обеспечении населения различна и зависит от того, какими полномочиями они наделены согласно действующему законодательству. Несмотря на имеющиеся различия, у них есть одна общая и их объединяющая цель – социальное обеспечение граждан.
Объект права социального обеспечения. Как отмечалось, материальные социально-обеспечительные отношения (распределительные по своему характеру) существуют между гражданином-получателем и соответствующим органом по поводу материального социального блага, предоставляемого первому в денежной или натуральной форме – в виде пенсии, пособия, социальной услуги и пр. Это материальное социальное благо и есть объект материальных социально-обеспечительных отношений. Главной целью предоставления такого блага должно быть обеспечение достойного уровня жизни получателю как члену общества. (Однако надо признать, что об этом в современных российских условиях пока не приходится говорить. Фактически для большинства населения страны материальное социальное благо направлено на снижение (минимизацию, компенсацию) последствий социального риска, связанного с их материальной необеспеченностью.)
Итак, объектом социально-обеспечительных отношений является материальное социальное благо. Исходя из этого в предмет права социального обеспечения входят:
1) материальные социально-обеспечительные отношения в денежной форме (пенсии, пособия, компенсационные выплаты, субсидии, страховые выплаты, пожизненное содержание);
2) материальные социально-обеспечительные отношения в натуральной форме (социальные услуги, медицинская помощь и лечение, предоставление лекарств, льготы и преимущества);
3) процедурные социально-обеспечительные отношения, в ходе функционирования которых устанавливаются юридические факты или фактические составы, имеющие значение для реализации права граждан на какой-либо вид социального обеспечения. Данные отношения предшествуют двум вышеназванным материальным социально-обеспечительным отношениям либо сопутствуют им;
4) процессуальные социально-обеспечительные отношения связаны с защитой права граждан на соответствующий вид социального обеспечения. Такие отношения сопутствуют материальным социально-обеспечительным и процедурным отношениям либо вытекают из них.
