Дэниел Макинерни - США: История страны
И еще одно обстоятельство связывало все штаты: их внутренние политические конфликты обострялись с такой скоростью, что уже к началу 1780-х годов большая часть принятых конституций требовала пересмотра. Казалось бы, американцы хорошо усвоили уроки революции и честно попытались применить их на практике. Но, к сожалению, республиканская модель общества, которую они воссоздавали в штатах, стала развиваться совсем не в том направлении, как ожидалось. Законодательные органы оказались не в меру амбициозными и повсеместно пытались к правовой деятельности присовокупить еще и исполнительную. Чаяния народа очень часто оказывались противоречивыми и непредсказуемыми, порождая угрозу «народных волнений», с одной стороны, и преобладания местнических интересов, с другой. Слабость исполнительной власти нередко влекла за собой неэффективное управление штатами. В исправленных документах 1780-х годов намечались пути разрешения накопившихся проблем. Во-первых, штаты пытались «сбалансировать» свои правительства за счет усиления исполнительной и судебной ветвей власти. Во-вторых, они лишали свои легислатуры права решающего голоса при разработке конституций. Новая процедура, опробованная вначале в Массачусетсе, заключалась в следующем: «основной закон» штата принимался путем голосования в так называемых конституционных собраниях, которые специально собирались, чтобы принять или отвергнуть предложенную конституцию.
Эти политические нормы, обязательные для всех штатов, стали своеобразным пробным камнем, на котором «тренировалось» революционное мышление американцев. Те, кто их принимал, становились членами единой политической команды, которой и предстояло в конце концов создать национальную конституцию.
Статьи Конфедерации
Так уж сложилось, что с началом революции функции правительства фактически перешли к Континентальному конгрессу. Однако все сходились на том, что наспех созванное собрание никак не может служить полноценной заменой законному и обладающему официальным статусом государственному органу. Поэтому в 1776 году Конгресс создал комитет по выработке плана будущего правительства. В недрах этого комитета как раз и родился проект первой американской конституции, получившей название «Статьи Конфедерации и Вечного союза». Целый год ушел у конгресса на обсуждение проекта, и наконец в ноябре 1777 года всем штатам был разослан на рассмотрение скорректированный план политического обустройства государства. Потянулись месяцы и годы в ожидании ответа, и лишь в марте 1781 года «Статьи Конфедерации» с единодушного одобрения всех штатов были ратифицированы и официально вступили в действие.
Этот документ незаслуженно забыт нашими современниками. А напрасно, ведь для тех дней он являлся весьма важным (хоть и недолговечным) достижением. Его авторам хватило дерзости исходить из той предпосылки, что люди должны получить именно такое правительство, за какое они сражались. Революционеры мечтали покончить с тиранией, которую воплощала исполнительная ветвь власти. Отлично: согласно «Статьям», данная ветвь вообще отсутствовала в национальном правительстве. Действительно, можно ли придумать лучшее решение проблемы, нежели ее устранение? Единственная инстанция, которой патриоты доверяли, – это их представители-законодатели. Вот, пожалуйста: «Статьи» предусматривали национальное правительство, состоявшее только из законодательной власти – этакий однопалатный конгресс. Ни судов, ни президента, никаких политических органов, ветвей власти или других организаций! Революционеры стремились лимитировать полномочия правительства независимо от того, кто именно стоит у кормила власти. «Статьи» предлагали вариант, в котором функции конгресса были ограничены и четко очерчены. Такое правительство могло решать индейскую проблему, заниматься иностранными делами, осуществлять стандартизацию валюты, мер и весов, курировать работу почтового ведомства, быть посредником в спорах между различными штатами. А все остальное уже требовало внесения поправок к «Статьям», причем опять же принятых единогласным решением всех штатов (что делало их принятие практически нереальным). Колонии затеяли революцию, чтобы избежать централизации власти в одних руках, с целью оградить свой собственный суверенитет, а также как демонстрацию компактной республики в качестве идеальной модели государства. «Статьи» в самом своем названии предлагали именно «конфедерацию» – не единый политический организм, а объединение штатов, каждый из которых сохранял максимальную независимость. Результатом должна была стать «Лига американских республик», собравшихся вместе «ради совместной защиты своих прав и свобод, военной безопасности и экономического процветания».
Возможно, подобная схема сегодня выглядит несколько странно, но тогда, весной 1776 года она оказалась вполне отвечающей моменту. «Статьи» исключали возможность тирании со стороны исполнительной власти, защищали местную автономию и устраняли угрозу концентрации власти в одних руках – все это свидетельствовало в пользу «Статей», даже с учетом некоторых разногласий в идеологической сфере. Правительство, созданное в соответствии со «Статьями», успешно выиграло войну против Британской империи, добилось успеха за столом переговоров и провело долгую и хлопотную кампанию по объединению американских территорий в качестве равноправных штатов.
Большая печать Соединенных Штатов, утвержденная конгрессом 1782 г.
Однако, к несчастью, это все же было слабое и неэффективное правительство – именно таким его и подразумевали «Статьи». Конгресс не обладал возможностью контролировать торговлю. Он заключал договоры с иностранными державами, но не мог заставить штаты их исполнять. Конгресс не имел права призывать граждан на воинскую службу. Он даже собственных источников дохода не имел. Чтобы покрыть текущие расходы, ему приходилось реквизировать некоторые средства у штатов; а те – ревностно относясь к собственной власти – весьма неохотно шли на расширение полномочий конгресса. Что еще важнее, согласно «Статьям», конгресс вообще не имел рычагов воздействия на штаты и их граждан. Он мог только просить, но никак не заставлять. Так сказать, действовать силой убеждения, а не принуждения. Старая пословица призывает хорошенько подумать, прежде чем чего-нибудь пожелать, и данная ситуация полностью ее подтверждает. Американские революционеры получили тот самый тип правления, о котором мечтали. Увы, это было правительство, которое едва ли могло править.
В 1780-х годах проблема национального правительства лишь обострилась. Британия и Испания отказывались подчиняться условиям мирного договора, и американские поселенцы опасались, что интриги европейских конкурентов сильно осложнят их отношения с индейскими племенами на северо-западных и юго-западных территориях. В 1784 году страна оказалась в состоянии упадка, а малоэффективная валютная политика только усугубляла экономические проблемы. Это послужило причиной «Восстания Шейса», разразившегося на западе Массачусетса в 1786 году. Главной его движущей силой были фермеры, сверх всякой меры обремененные долгами и надеявшиеся добиться послаблений по части налогов и правил выкупа заложенного имущества. Таким образом, в 1786 году, всего через пять лет после создания Конфедерации, возникла насущная необходимость в созыве конференции – с тем, чтобы сформировать наконец правительство, «способное удовлетворить потребности Союза».
Конституция США
Одобренная конгрессом конференция (Конституционный Конвент) была созвана в 1787 году в Филадельфии – в том самом Индепенденс-Холле, где одиннадцать лет назад патриоты объявили о независимости Америки. Некоторые штаты не захотели в ней участвовать: так, например, Род-Айленд отказался прислать своих делегатов. Бдительный революционер Патрик Генри не замедлил объявить, что «чует измену». Тем не менее собралось 55 представителей штатов, и Томас Джефферсон, отдавая должное их гражданской смелости и ответственности, охарактеризовал это событие как «собрание полубогов». Несмотря на присутствие таких прославленных героев, как Джордж Вашингтон и Бенджамин Франклин, основную инициативу захватили в свои руки более мелкие «полубоги» – Джеймс Мэдисон, Джордж Мэйсон, Джеймс Уилсон и Гавернир Моррис.
На первом этапе переговоров доминировали федералисты. Вместо частичной реформы они предлагали полностью отменить существующие «Статьи» и сформировать новое федеральное правительство, состоящее из трех ветвей власти с широким кругом полномочий. Такое правительство получало возможность диктовать свою волю отдельным гражданам и целым штатам (вплоть до применения военной силы). Что еще более важно, правительство имело право контролировать торговлю и систему налогообложения. «План Виргиния» (по названию штата, который представляли делегаты, авторы конституционной модели) даже признавал за конгрессом право накладывать вето на законы отдельных штатов. Нельзя сказать, чтобы план этот получил единодушное одобрение. Делегаты от меньших штатов высказывали опасения, что подобное консолидированное правительство не будет учитывать их интересы. Альтернативный «План Нью-Джерси» как раз и отражал интересы мелких штатов. Он предлагал внести некоторые изменения в «Статьи Конфедерации», не изменяя сути документа. Этот план настаивал на сохранении прежнего однопалатного конгресса со значительным расширением его прав. Результатом месячной работы Конвента, изначально созванного с единственной целью – пересмотреть «Статьи Конфедерации», стало создание совершенно нового правительства. Такому неожиданному повороту событий способствовало несколько факторов. Прежде всего, конституционные изменения, проводившиеся ранее в отдельных штатах, обеспечили необходимый прецедент. Кроме того, как выяснилось, среди делегатов господствовало стремление к усилению федеральной власти. Небольшая группа оппонентов вместо того, чтобы вести неравный бой, предпочла покинуть конференцию. Немалую роль сыграл и тот факт, что заседания проводились в закрытом режиме: вдали от ушей широкой публики делегаты не боялись свободно высказывать мнения.
