Сергей Братановский - Управление градостроительным комплексом в россии (административно-правовой аспект)
Принимая во внимание многообразие моделей управленческих отношений, возникающих при долевом строительстве, их правового обоснования, следует рассмотреть вопрос о том, какие принципиальные варианты моделирования отношений возникают при организации долевого участия в строительстве.
Схемы отношений с дольщиками предопределяются тем, «на чьей стороне» находятся дольщики: выполняющей строительные работы подрядной организации или же заказчика, оплачивающего выполнение работ подрядной организации. Экономической предпосылкой заключения таких договоров чаще всего являются недостаточность у заказчика или подрядчика денежных средств, необходимых для финансирования строительства.
Когда многоквартирный дом возводится специализированной организацией, например, домостроительным комбинатом, с целью последующего отчуждения квартир третьим лицам, отношения между строительной организацией и дольщиками отражают в большей степени черты подрядного обязательства, потому что денежные средства дольщиков привлекаются для того, чтобы строительная организация выполнила строительные работы и передала им результат в виде квартир дольщикам. Создавая определённое количество квартир для дольщиков, часть помещений подрядная организация может построить для собственных нужд. При этой модели организационно-правовая составляющая – минимальна.
Если договоры с дольщиками заключает заказчик по договору строительного подряда, то денежные средства дольщиков привлекаются заказчиком для того, чтобы оплатить подрядчику стоимость выполняемых строительных работ. В отношениях между дольщиками и заказчиком отсутствует ярко выраженный подрядный характер и на первое место выступают управленческие организационно-правовые отношения.
Многочисленность заказчиков заставляет строительную организацию в целях упорядочения их действий настаивать на включении в условия договора обязательных организационно-правовых элементов.[223]
Сложность в определении и разграничении правовой природы отношений, возникающих с участием дольщиков ввязывает необходимость в корректировке законодательства. Так, изучение Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214 «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» даёт нам основания сделать вывод о необходимости дополнения в ч. 1 ст. 1 этого закона положением о возможности расширения перечня допускаемых законом случаев привлечения денежных средств граждан с принятием на себя обязательств, после исполнения которых у граждан может возникнуть право собственности на жилое помещение в строящемся (создаваемом) многоквартирном доме, а не только право вложения средств в соответствии с настоящим законом и законодательством Российской Федерации о жилых накопительных кооперативов. Целесообразно допустить возможность привлечения денежных средств граждан, в случаях, предусмотренных федеральными законами и указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Было бы правильным устранить необоснованное установление солидарной ответственности по долгам застройщика банками, представившими кредит застройщику.
Для эффективной реализации положений Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» представляется необходимым издать приказ Минюста России о разработке и принятии инструкции об особенностях государственной регистрации договоров долевого участия в строительстве, ограничений в обременении прав на объекты недвижимого имущества в связи с долевым строительством объектов недвижимого имущества.
Исследование организационно-правового и экономического содержания отношений между инвесторами, застройщиками и органами исполнительной власти даёт основание считать, что в них превалирует стремление застройщиков к получению денежных средств инвесторов на самом начальном этапе жилищных проектов.[224] В тоже время Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. ввел запрет на привлечение средств частных инвесторов до момента получения разрешения на строительство.
Из этого следует, что организационно-правовые отношения, возникающие между застройщиками и инвесторами, должны быть урегулированы на достроительной стадии. Закон запрещает эту экономически объективную форму финансирования, вынуждая участников рынка искать различные «лазейки».
Исследуя правовые аспекты проблемы, можно предложить корректировку указанного закона: во-первых, предоставив застройщикам рассрочку в выплате доли города на всю продолжительность проекта; во-вторых, комбинируя долю города в натуральном (метрами) и стоимостном выражении; в-третьих, за счёт государственных целевых программ кредитования предприятий строительной индустрии, то есть кредитования не на потребление, которое увеличивает спрос, а производства – для увеличения предложения жилья на рынке; в-четвёртых, за счёт упрощения и чёткой нормативной регламентации самой достроительной стадии, когда инвесторы были бы хорошо информированы о её этапах и о том, куда конкретно в органах власти обращаться для решения возникающих в ходе проекта проблем. Думается, что указанные предложения могут найти соответствующую фиксацию в Федеральном законе «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов». По вышеуказанному закону инвестор, как сторона договорных отношений имеет право даже за самые незначительные нарушения договора потребовать штраф со строительной организации. В то же время, если дольщик будет вносить платежи с опозданием, строительная организация в соответствии с положениями Закона не имеет правовых полномочий по привлечению к ответственности. То есть ситуация складывается абсурдная: дольщик не производит своевременно оплату, компания не получает необходимых денежных сумм, при этом дольщик, действуя на основе Закона, вправе выдвинуть требование о значительной компенсации. Отсюда можно сделать вывод, что строительные организации вынуждены компенсировать собственные риски, увеличивая стоимость жилья.
Учитывая сложность ситуации нам представляется, что было бы правильным, если бы Министерство юстиции Российской Федерации разработало специальную инструкцию под названием «О регистрации договоров долевого участия в строительстве жилья».
В целом указанном федеральном законе представляется необходимым закрепит защиту прав и интересов граждан и юридических лиц, вкладывающих средства в строительство жилья и иных объектов недвижимости (за исключением объектов производственного назначения) в порядке долевого участия. В частности:
– снижение рисков участников долевого строительства за счёт установления обязанности застройщиков по раскрытию информации как о самих застройщиках, так и о проектах жилищного строительства («проектная декларация»);
– установление обязательных условий, порядка заключения, изменения и исполнения договоров участия в долевом строительстве;
– обязательность учёта договоров участия в долевом строительстве для недопущения передачи на одну строящуюся квартиру или иной объект долевого строительства одновременно нескольким лицам;
– обеспечение возврата застройщикам средств участников долевого строительства при невыполнении договора путём установления залога земельного участка и строящегося объекта;
– государственный контроль над долевым строительством;
– установление административной ответственности за привлечение средств на строительство лицом, не имеющим на это право, за опубликование недостоверной информации в проектной декларации, за нарушение требований к отчётности застройщика.
Оценивая возможности совершенствования правовой организации управления строительным комплексом в России, следует обратить внимание на то, что в данном аспекте весьма эффективной мерой может стать внедрение экологического страхования. Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7 «Об охране окружающей природной среды»[225] (ст. 23) определены правовые основы введения экологического страхования предприятий, учреждений и организаций. Однако, как показывает практика нормы этого Закона реализуются далеко не в полном объёме.[226]
В целях усиления роли экологического страхования в прогнозировании, предотвращении ликвидации последствий экологических аварий должна проводиться обработка мероприятий по развитию экологического страхования в ряде регионов страховыми организациями и взаимодействующими с ними природоохранными органами и природопользователями. Подобные работы по развитию экологического страхования в настоящее время ведутся по согласованию с административными и территориальными природоохранными органами только в Архангельской, Владимирской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской областях, городах Санкт-Петербург, Саратов, Вятка, Электросталь. В числе ближайших задач по совершенствованию нормативно-правового регулирования экологических норм на федеральном уровне должно быть восстановление, укрепление и развитие самостоятельной надзорной, контрольной природоохранной системы как со стороны Администрации Президента РФ, так и со стороны Правительства РФ, Другим не менее важным направлением развития нормативно-правовой базы в сфере охраны природной среды должно быть достаточное финансирование федеральными, региональными, местными властями и предпринимателями реальных природоохранных программ, проектов и конкретных мероприятий.
