Сергей Братановский - Управление градостроительным комплексом в россии (административно-правовой аспект)
Сторонники второй точки зрения (Карнизов М. Г., Соловьёв А. Н. и др.)[206] выступают против отмены лицензирования до принятия технических регламентов, поскольку наличие многочисленных строительных нормативов и правил, зачастую содержащих противоречивые нормы, не могут обеспечить реальную безопасность возводимых сооружений.
В поддержку сохранения лицензирования в строительной отрасли, как отмечает В. Климов только в 2005 году в адрес всех ветвей федеральной власти было направлено свыше 700 обращений органов государственной власти всех субъектов Российской Федерации, ведущих строительных, проектно-изыскательных, профессионально-творческих организаций (в первой половине 2006 г. поступила более 400 обращений). Свыше 95 % респондентов опроса по проблеме упразднения лицензирования в строительстве, проведённого Минэкономразвитием Российской Федерации высказали мнение, что отмена лицензирования в строительстве приведёт к увеличению числа аварий но объектах строительства и снижению качества предоставляемых услуг на строительном рынке.[207]
О необходимости скорейшего решения проблемы на законодательном уровне свидетельствует то обстоятельство, что в июне 2007 года группа депутатов во главе с председателем думского Комитета по собственности В. Н. Плескачевским внесла в Государственную Думу РФ два важных законопроекта – «О внесении изменений в статьи 17 и18 Федерального Закона „О лицензировании отдельных видов деятельности” и „О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации в части замены лицензирования строительной деятельности”». Первый законопроект предусматривает сохранение действующей системы лицензирования до 1 июля 2008 года, поскольку альтернативная модель саморегулирования ещё не создана. Напомним, что по этой же причине сроки отмены лицензирования в строительстве переносились уже дважды.
Второй законопроект – носящий объёмный комплексный характер – направлен на подготовку законодательной базы нового механизма. В частности, Градостроительный кодекс РФ предлагается дополнить целым разделом из 80 статей, где будут детально отражены принципы и основы деятельности СРО, условия членства в них, а главное – механизм солидарной юридической и материальной ответственности за деятельность каждого члена. Гарантией такой ответственности станет компенсационный фонд, формируемый за счёт членских взносов. Если кто-либо из членов СРО причинит вред заказчику, нарушит условия договора, некачественно построит или вообще самоликвидируется, возмещение ущерба будет производиться за счёт компенсационного фонда.
Сегодня подобной ответственности не существует. Должностное лицо органа исполнительной власти, выдавшее лицензию строительной проектной или изыскательской организации, в дальнейшем не отвечает за её деятельность ни в дисциплинарной ответственности, ни в плане материальной ответственности.
Причина правового нигилизма в данном случае кроется в том, что подавляющая часть строительных объектов в России возводится строительными организациями с уставным капиталом в 70 тысяч рублей, создающимися, как правило, под возведение данного объекта. При этом, зачастую, не выполнив договорные обязательства такие организации самоликвидируются и претензии предъявлять в этом случае практически некому. Саморегулирование в строительной отрасли, успешно действующее во всём мире, по мнению разработчиков законопроекта, полностью исключит подобные ситуации.
Заметим, что следом за законопроектом В. Плюскачевского в Госдуму был внесён альтернативный проект о саморегулировании в строительстве, подготовленный председателем Комитета Госдумы по экономической политике, предпринимательству и туризму Евгением Фёдоровым. В целом положения обоих законопроектов совпадают, однако, в проекте Фёдорова сделан акцент на защиту малых предприятий от возможной монополизации строительного рынка крупными корпорациями.
Существует и третий законопроект о замене лицензирования саморегулированием, разработанный Институтом экономики города. Однако, в Госдуму он ещё не внесён.
По мнению Президента Российского союза строителей Виктора Забелина, каждый из альтернативных проектов имеет свои сильные стороны и может быть принят за основу. В то же время, по оценке Забелина, у законопроекта Плескачевского больше шансов быть принятым. Поэтому в период между первым и вторым чтением было бы целесообразно максимально учесть в нём всё лучшее, что наработано авторами других проектов.[208]
Проанализируем создавшуюся ситуацию и выскажем свою точку зрения по возникшей проблеме. Как было отмечено выше основной задачей лицензирования является предварительный контроль и допуск на рынок компаний, предоставляющих услуги в соответствии с нормами действующего законодательства, в частности в области безопасности труда и строительных нормативов. В этом случае следует заметить, что государство не в состоянии обеспечить адекватную ответственность строительных компаний за допускаемые нарушения в сфере строительства. Административные штрафы за несоблюдение норм строительства не способны серьёзно повлиять на строительство компании. На строительные организации могут повлиять страховые компании, поскольку страховщик, выдавая полис, отвечает за действия строительной компании собственными денежными средствами, поэтому контроль качества со стороны страховых компаний осуществляются более тщательно.[209] Из этого следует, что прямая зависимость страховых тарифов от качества работы приведёт к тому, что строительным организациям будет выгоднее работать по общепринятым стандартам качества, учитывая, что, заключая договор страхования, страховщики обязаны будут проводить экспертизу строительной организации выезжая на объект, давая рекомендации по предотвращению возможных убытков. Таким образом, отказывая той или иной строительной компании в выдаче страхового полиса, страховщик тем самым оценивает профессиональный уровень этой организации.
Отсюда можно сделать вывод, что страхование строительных рисков может стать наряду со стандартизацией, сертификацией и т. д. одной из форм административно-правового регулирования строительной деятельности в Российской Федерации. Однако следует отметить, что Гражданский кодекс РФ не предусматривает возможности обязывать страховать имущество (к которому может быть отнесён в частности, и строительный объект), если оно не является государственной или муниципальной собственностью. Поэтому для устранения данного пробела требуется законодательное введение обязательного страхования ответственности строителей и архитекторов перед третьими лицами в виде принятия Федерального закона «Об обязательном страховании лиц, ответственных за инженерное изыскание, архитектурно-строительное проектирование и строительство».
2.3. Проблемы совершенствования организации и деятельности управления градостроительным комплексом в России
Проведённое нами исследование правовой организации системы управления градостроительной деятельности в Российской Федерации позволяет сделать вывод как о несомненных успехах в организации этой сферы человеческой жизнедеятельности, так и об имеющихся недостатках в аспекте административно-правового регулирования. Наряду с уже обозначенными в предыдущих параграфах нашего исследования проблемами остановимся на исследовании тех, которые по нашему мнению, являются наиболее актуальными на сегодняшний день и требующими своевременного организационно-правового решения.
Условно эти задачи могут быть дифференцированы на два вида: проблемы позитивного управленческого характера, требующие совершенствования форм и методов организационной деятельности в области строительства и проблемы связанные с административными правонарушениями и административной ответственностью.
Несомненно, одной из актуальных проблем является та, которая требует совершенствования правовой организации долевого строительства.
Необходимо отметить, что в управлении строительством присутствуют методы, посредством которых инвестиционно-строительные компании привлекают граждан к участию в долевом строительстве. Речь в данном случае идёт об организационно-правовых основах рекламной деятельности на строительном рынке, которая зачастую оказывается весьма далёкой от «добропорядочности».[210] Рекламные объявления фирм – застройщиков ориентируют людей на заключение так называемых инвестиционных договоров, которые, по сути, подтверждают лишь факт соучастия в строительном проекте. При этом инвесторы разделяют с главным инвестором и застройщиком все риски, связанные с экономическим провалом и возможным банкротством, то есть имеет место пробел в законодательстве по организации долевого участия в строительстве жилья.
