Виктор Вишняков - Крым: право и политика
В реальной действительности территории практически всех союзных республик менялись с многочисленными нарушениями конституционного законодательства. Советским Союзом заключались международные договора, которые нередко изменяли территории союзных республик без получения на то соответствующего согласия. При этом характерно, что до принятия Конституции СССР 1977 г. Союз ССР не обладал полномочиями по определению и установлению государственной границы. По смыслу всех советских конституций территория Союза ССР состояла из территорий союзных республик, наличие «союзной» территории исключалось. На практике Союз ССР с 1945 г. осуществлял непосредственные властно-распорядительные полномочия в отношении некоторых территорий (Южный Сахалин, Курильские острова, Кенигсбергская область), включив их только в 1946 г. в состав РСФСР на основании соответствующего Указа Президиума Верховного Совета СССР. Нередко высшие органы государственной власти СССР принимали законодательные акты об изменении территорий республик по представлениям не уполномоченных на то республиканских органов власти. Указами Президиума Верховного Совета СССР со ссылками на представления Президиумов Верховных Советов республик. Только в период 1939-1956 гг. была изменена территория 11 союзных республик. Кроме этого, имелись случаи, когда Президиум Верховного Совета СССР принимал по данному вопросу указы на основе выраженного республиканскими министрами согласия от имени своих Президиумов Верховных Советов без принятия последними вообще каких-либо актов. Не было получено и согласия Верховных Советов союзных республик в указанных случаях. Подобная практика изменения территорий союзных республик в нарушение конституционного законодательства порождала негативные последствия, стала причиной возникновения территориальных споров и притязаний между ними. Уже в условиях распада СССР межреспубликанские границы оставались административными. Территориальное разграничение между государствами бывшего СССР далеко не всегда стало осуществляться путем заключения международных договоров по установлению государственных границ.
Напомним, что статья 16 Конституции РСФСР гласила: «Территория РСФСР не может быть изменена без согласия РСФСР». Такая же статья содержалась во всех трех конституциях бывшего СССР. Процедура получения такого согласия разработана не была. Ведению РСФСР в лице ее высших органов государственной власти и органов государственного управления подлежало представление на утверждение Верховного Совета СССР образования новых краев и областей, установление границ краев и областей. В Конституции СССР 1977 года было записано, что «территория союзной республики не может быть изменена без ее согласия. Границы между союзными республиками могут изменяться по взаимному соглашению соответствующих республик, которое подлежит утверждению Союзом ССР» (ст. 78). Статья 122 (п. 2) Конституции закрепляла право Президиума Верховного Совета СССР в период между сессиями Верховного Совета с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии утверждать изменение границ между союзными республиками.
В Декларации же о государственном суверенитете РСФСР 1990 г. было провозглашено: «Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума». В дальнейшем, уже в Конституции 1993 г. в ч. 1 ст. 4 было зафиксировано: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». Это означает, что Российская Федерация обладает всей полнотой власти и никакая другая власть на ее территории не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти. При этом государственная власть России распространяется на всю без исключения территорию Федерации: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией Российской Федерации (например, корабли, авиалайнеры). Конституционно закрепляется положение о том, что сухопутная территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов.
Еще раз повторим, что в ряду конституционных гарантий территориальной целостности Российской Федерации важную роль играют те из них, которые обеспечивают единство государства и общества: единое гражданство для всего населения; равенство всех граждан перед законом; единство государственной власти и закона и др. Перечисленные гарантии объединяло то, что они не выделяют национальные, социальные или какие-либо иные признаки отдельных групп населения и рассматривают общество и народ в качестве целостного образования.
Конституция Российской Федерации (статья 76) гласит, что «территория Российской Федерации включает в себя территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». Данная норма конкретизируется в статье 1 Закона Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 года. В ней дается не только перечисление состава государственной территории, но и определение последней «как пространственного предела действия государственного суверенитета Российской Федерации».
В Декларации о государственном суверенитете РСФСР закреплялось непосредственное право собственности на землю и ее природные ресурсы. Этим создавались предпосылки для более четкого правового регулирования экономических отношений. Но тесная связь понятий государственного суверенитета и территории, понимаемой как объект хозяйствования, не меняет качественно иного, политического понятия «государственного суверенитета».
В отличие от предшествующих конституций, Конституция 1993 года не дает понятий «государственная территория». Под государственной территорией в теории государства понимается правомерно находящаяся под его суверенитетом часть земной поверхности (включая сушу, воду, недра под ними и воздушное пространство над ними). И когда статья 4 (пункт 3) Конституции закрепляет положение, согласно которому Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность внешних границ государства, но и целостности государства, недопустимость разделения на самостоятельные части государственной территории. Россия — не сумма частей, а единое, целостное государство. И понятие государственная территория выражает политическую природу и суть самого государства, которое не может иметь территории, принадлежащие различным субъектам власти. Российская Федерация обладает всей полнотой государственной власти на всей территории Федерации, и никакая другая власть на территории России не может, согласно п. 4 статьи 3 Конституции, присваивать власть федеральных органов, а тем более ставить себя над ними.
Статья 71 (п. «б») Конституции Российской Федерации относит к исключительному ведению России территорию Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (п. «1» статьи 4 Конституции). Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность территории.
Принцип государственной целостности не может быть поставлен под сомнение в связи с федеральным характером Российского государства. Территориальная целостность является приоритетной по отношению к федеративному устройству Российской Федерации, где подчеркивается п. 3 статьи 5 Конституции: «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти».
Все государственные границы условно делятся на несколько видов, в зависимости от классификационного критерия. Например, можно выделить сухопутные, водные и воздушные границы. Можно разделить государственные границы по странам, с которыми они проходят, и т. д. Возможна и такая классификация: границы РФ с государствами Балтии; границы со странами-участниками СНГ. Последний вид границ наиболее важен, ибо находится в постоянном динамическом движении. Теперь эти границы должны были приобрести статус государственных, но в силу ряда причин статус этот они не приобрели. Во-первых, не существует договоров о разграничении территории, т. е. договоров о делимитации, — следовательно, не проведена и демаркация. Не существует, кроме того, четкого представления о путях развития самого СНГ, ибо часть его членов образуют близкие этнические группы{135}.
Особое внимание следует обратить на Закон РФ «О государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г., так как именно он определяет пределы государственной территории Российской Федерации. Водную территорию Российской Федерации составляют внутренние воды и территориальное море. К внутренним водам п. 4 статьи 5 относит:
а) морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориальных вод Российской Федерации;
б) воды портов Российской Федерации, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других сооружений портов;
