Андрей Морозов - Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ
Кроме того, существенно изменялась и процедура принятия директив государствами – членами Европейских Сообществ: до 1987 г. требовалось единогласное одобрение каждой директивы как источника внутреннего европейского права всеми государствами – членами ЕС. Затем, в 1987 г. требование единогласия было заменено требованием квалифицированного большинства, тяготеющего к консенсусу, что облегчало принятие актов наднационального характера от имени всех Европейских Сообществ.
Кроме того, Новый подход к стандартизации, реализованный в 1985 г., привел к формированию новой законотворческой процедуры на уровне всех Европейских Сообществ, основанной на формулировании основных требований охраны здоровья и безопасности, т. е. европейских стандартов, в том числе в сфере технического регулирования, и потребности в их гармонизации. Ф. П. Зотов и О. А. Пойлов отмечают, что «современное техническое законодательство ЕС настоятельно, но достаточно демократично рекомендует изготовителям промышленной продукции работать по установленным правилам обращения продукции на рынке. Техническое законодательство ЕС основывается на ответственности товаропроизводителя за произведенную продукцию»[568].
Решение Европейского Совета по Новому подходу от 7 мая 1985 г. позднее было дополнено Решением Совета от 21 декабря 1989 г. по Глобальному подходу к оценке соответствия, за которым последовало Решение Совета 90/683/ЕЭС от 13 декабря 1990 г. Данное Решение позднее было заменено Решением Совета 93/465/ЕЭС от 22 июля 1993 г. Согласно указанным европейским актам основными элементами Нового подхода являются:
• определение обязательных основных требований для обеспечения высокого уровня защиты общественного интереса, рассматриваемого как обеспечение здоровья, безопасности, защиту потребителя или охрану окружающей среды на уровне всех Европейских Сообществ, а затем – Европейского Союза, получивших название «европейские гармонизированные стандарты». Основные требования, т. е. европейские гармонизированные стандарты, должны формулироваться таким образом, чтобы создавались связывающие обязательства, которые могли быть единообразно приведены в действие всеми государствами – членами Европейского Союза без дискриминации и ущемления своих национальных интересов. Более того, они должны давать возможность органам по оценке соответствия на уровне всего Евросоюза оценивать соответствие продукции, товаров и услуг непосредственно по основным требованиям европейских стандартов, а органам по стандартизации – разработать подходы, т. е. стандарты, подобной европейской оценки соответствия в сфере технического регулирования;
• презумпция свободы и качества европейской стандартизации, т. е. презумпция того, что изготовители, размещающиеся в рамках единого европейского пространства, свободны выбирать любое соответствующее техническое решение, которое удовлетворяет основным требованиям по европейской гармонизированной стандартизации. Предполагается, т. е. презюмируется, что продукция, для которой соблюдаются гармонизированные стандарты, удовлетворяет соответствующим требованиям. Гармонизированные стандарты создаются европейскими органами по стандартам (CEN, CENELEC и ETSI) на основе мандата Комиссии;
• определение соответствующих процедур оценки соответствия с учетом, среди прочего, типа рисков, связанных с продукцией. Там, где процедура оценки соответствия требует дополнительных знаний и специальных навыков, возможно привлечение сторонних (т. е. неаккредитованных в качестве общеевропейских органов по стандартам) органов по оценке соответствия, называемых нотифицированными органами (notifi ed bodies);
• введение маркировки соответствия «СЕ», которая символически изображает тот факт, что изготовитель удостоверил соответствие продукта всем гармонизированным стандартам, которые применимы к нему, и что продукт был предметом применимых процедур оценки соответствия;
• предосторожный подход к безопасности продукции, товаров и услуг и возможным рискам причинения вреда жизни и здоровью европейских граждан, т. е. обязательства всех государств – членов Европейского Союза принимать все усилия по недопущению выхода на рынки продукции, товаров и услуг, не соответствующей обязательным требованиям европейских стандартов, а также наднациональный подход к контролю качества товаров, продукции и услуг, уже попавших на европейский рынок, включая, если потребуется, принятие принудительных мер по изъятию небезопасной и недоброкачественной продукции с европейского рынка, т. е. надзор за рынком готовой продукции.
Более 20 отраслей, охватывающих значительную часть товаров, циркулирующих на внутреннем рынке, в настоящее время регулируются директивами по технической гармонизации на основе Нового подхода[569]. Многие из этих директив пересматривались, по крайней мере, однажды. Европейская Комиссия и национальные ведомства совместно с европейскими директоратами накопили более чем 15-летний практический опыт введения в действие директив Нового подхода. Этот опыт показал, что Новый подход оказался удачным средством для развития внутреннего рынка Европейских Сообществ, а затем, после принятия Маастрихтского Договора, и Европейского Союза.
Более того, многие государства рассматривают Новый подход как образцовую модель для позитивной имплементации европейских гармонизированных стандартов в свое национальное законодательство. Однако при имплементации европейских стандартов в национальное право государств, не являющихся членами Европейского Союза, необходимо учитывать ряд моментов, способных повлиять не только на процесс «безболезненного вхождения» европейских норм во внутреннее право «неевропейского государства», но и вообще на возможность их адаптации в иной правовой системе.
Во-первых, европейская система права вообще, а в сфере стандартизации и технического регулирования в частности является качественной иной системой права, отличной от романо-германской и англосаксонской. Поскольку Европейский Союз объединяет под своей «крышей» государства из обеих правовых «семей», то использование какой-либо одной модели правовой системы для функционирования органов ЕС было невозможно изначально без ущемления прав иных государств. В связи с этим возник новый подход наднациональности в виде коммунитарного права, совмещающий в себе черты и романо-германского и англосаксонского подхода к правовому регулированию на уровне всех государств, входящих в Европейский Союз.
Во-вторых, система правовой регламентации коммунитарного европейского права, включая выработку стандартов, является уникальной. В определенной мере, на наш взгляд, источниками европейского права помимо первичного, куда входят учредительные документы о создании Сообществ, а затем – Европейского Союза) могут выступать решения, регламенты и директивы – специфические правовые акты специальных органов Европейского Союза: Европейского Совета, Европейской Комиссии, Европейского Парламента и отчасти Европейского Суда. Каждый из данных институтов, являясь органом Европейского Союза в целом, способен в рамках своих полномочий принимать акты, направленные на правовое регулирование определенных вопросов, в том числе в сфере технического регулирования, основываясь на уникальном кумулятивном механизме, позволяющем совмещать функции законодательной и исполнительной, а в ряде случаев и контрольных «ветвей» власти.
В-третьих, в сфере технического регулирования европейскими институтами легально утверждено и разработано понятие «европейских стандартов», которое на основании базовых документов – решений Европейского Совета, далее конкретизируется регламентами и директивами, в частности Европейской Комиссии. При этом при решении вопросов, связанных с такой сложной областью правового регулирования, как техническое регулирование, регламенты и директивы выступают эффективными инструментами правового воздействия и на все европейское право в целом, и на право каждого государства – члена ЕС в отдельности. Таким образом, Европейский Союз является ярким примером эффективного использования национальных стандартов совместно с гармонизированными европейскими стандартами, которые оптимально корреспондируют и взаимно дополняют друг друга.
Однако имплементация европейских стандартов в сфере технического регулирования в российское законодательство требует предварительной подготовки для успешной адаптации европейских норм в законодательство Российской Федерации и в целях недопущения противоречия между собой норм российского и европейского права. Кроме того, следует учитывать и тот фактор, что Европейский Союз располагает и значительным негативным опытом по реализации реформы европейского технического регулирования и перехода к гармонизированным европейским стандартам, что следует учитывать при имплементационной деятельности – Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, Министерством иностранных дел РФ, иными министерствами и ведомствами при разработке проектов федеральных законов с использованием (имплементацией) европейских норм по техническому регулированию, а также при подготовке проектов международных договоров, заключаемых Российской Федерацией с Европейским Союзом или его органами.
